农村信用社的改革路径及发展对策研究

【摘要】改革开放以来，我国农村信用社的发展经历了几次调整。直至2003年6月27日，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，这个方案启动了农村信用社改革的新一轮高潮。本文通过对我国农村信用社的发展历史、现状及存在问题的研究，分析了农村信用社改革的必要性，并提出深化农信社改革和强化管理的政策建议。

【关键词】农村信用社；改革；对策

一、农村信用社改革的背景

（一）农村信用社的发展历程

改革开放以来，农村信用社的发展大致分为三个阶段。第一阶段从1979年到1996年，农村金融机构恢复成立阶段。国务院于1979年2月正式恢复中国农业银行，农村基层信用社入股组建县联社，信用社与县联社为两级法人体制，归农行管理。在这一阶段，农村金融组织初步形成了多元化和竞争的格局。第二阶段从1996年到2003年为调整阶段。1996年国务院颁布了《关于农村金融体制改革的决定》，明确了农村金融改革的目标和思路，强调农信社的服务“三农”功能，提出了建设规范化的农村信用社的总体目标。在这一阶段，农信社脱离了与农业银行的行政隶属关系，进行了以合作制为模式的改革，并由中国人民银行对其进行监督和管理。从2003年至今是农村信用社改革的第三阶段，也是农村金融体制的重构阶段。2003年以来，中国进入了城市化和工业反哺农业的阶段，建设社会主义新农村也已成为国家“十一五”期间的重要任务，公共财政加强了其在农村的作用，为了深化农村信用社改革，改善农村金融服务，促进农业发展，增加农民收入，国务院开始进行农村信用社试点改革。2003年6月国务院下发了《国务院关于印发深化农村信用社改革试点改革方案的通知》，决定对农信社在管理体制、产权模式和组织形式等方面进行一次全面的改革。

（二）农村信用社改革前的困境

2003年以前，分布在全国的3万多家农村信用社为全国9亿多农民提供金融服务。但是，由于复杂的历史原因造成的大量不良贷款问题使得农村信用社的经营步履维艰。不良贷款率作为衡量金融机构风险的一个重要指标，能够反映出金融机构自身的经营状况。

资料来源：据2002-2008年《中国货币政策执行报告》、《中国金融年鉴》中有关数据计算整理而成。

资本充足率是金融机构抵御风险能力的一个重要指标。它是保证银行等金融机构正常运营和发展所必需的资本比率。资本充足率有不同的口径，主要比率有资本对存款的比率、资本对负债的比率、资本对总资产的比率、资本对风险资产的比率等。根据《巴塞尔新资本协议》规定，国际活跃银行的整体资本充足率不得低于8%，其中核心资本充足率不得低于4%。然而，2002年末中国农村信用社的比例仅为-8.5%，如何提高资本充足率是农信社改革面临的一大难题。

农村信用社的资产质量差，不良贷款化解难，再加上国家对农村信用社的风险化解救助政策不明确，而且县、乡两级特别是乡级财政贷款或担保贷款较多，而这些贷款大多用于乡统筹或村提留及一些政绩工程，因领导更换或其他因素使这些贷款造成死滞或沉淀，对政府部门追要贷款则更加困难。另外，长期以来，农村信用社的管理体制一直没有明确定位，在经营策略、服务手段等方面难以适应新形势的发展要求，市场占有率逐年下降。经营结构不合理，内控制度缺乏系统性和规范性，业务经营缺乏创新，服务手段落后。种种原因致使信用社经济效益低下，经营亏损逐年加大。直到2004年全国农村信用社才首次实现了轧差盈余104.62亿元，经营财务状况才有所改善。

二、农村信用社改革的几种途径

无论是要实现农村信用社的重生再造，还是要推进创新农村金融体系，都要求必须按照股份制原则重建农村信用社的产权制度。当前我国农村信用社改革在产权方面采取了多种方法，各地区根据自身的发展水平与情况来选择不同的改革模式：

（一）向股份制商业银行方向改革

从2010年起，银监会陆续制定实施相关制度办法，在那些经济比较发达、城乡一体化程度比较高的地方选择向股份制商业银行方向发展无疑是个最优的选择。因为这些地方资金非常丰富，为农村信用社向股份制商业银行转变提供了必不可少的资金支持。而那些信用社资产规模比较大，并且已经在以商业化模式运营的选择向股份制商业银行过渡也是最省时省力的改革途径。目前，已组建农村商业银行155家。

（二）合作银行模式

不具备商业银行模式改造条件的信用社可以选择合作银行模式。例如，有些地方人口较为稠密或者当地是粮棉商品基地县（市），可以以县或市为单位，将整个县或市的农村信用社各为法人的状况改为联合的统一法人。对于高风险农村信用社以及经营管理水平较差的机构，鼓励支持银行业金融机构和优质企业对实施兼并重组，允许民间资本阶段性控股。这样不仅壮大了信用社的实力，也方便了对农信社的统一管理。

全国大部分农村信用社主要采取的改革方法就是走合作银行模式。根据新华网的报道，全国农村信用社在2011年收回数亿元的“两呆”贷款，不良贷款率也持续减少，并实现从巨额亏损到整体盈利。至2011年底全国有农村合作银行214家，法人机构由改革前的3.5万家减至2914家，置换了农村信用社1694亿元不良资产。

（三）保持原先体制

对于达不到两种改革途径要求的其它地区，可以允许其实行现有的体制。在经过长时间的现有体制运营下，若还不能达到前面两种改革方式要求的，则要通过降格、合并等手段，对那些高风险信用社进行兼并和重组，使其能够达到最终向股份制商业银行或合作银行转变的要求。据有关部门的资料显示，有1424家农村信用社已经达到或基本达到农村商业银行组建条件。

（四）撤销

对于以上各种方式均不能奏效的农信社，且严重资不抵债的，或是机构设置在城区城郊支农服务较少的，可以考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。由于政策到位、组织协调有力，撤销工作平稳有序，既保护了存款人的利益，也维护了地方金融和社会的稳定。对高风险农村信用社的市场退出进行了有益的尝试。

这样，我国农村信用社出现了三种新型的基本发展模式：农村信用社制度框架内重组模式、股份制农村商业银行模式和农村合作银行模式，各地都有不同选择。但在管理模式上，除北京、天津、上海外，各地基本上都选择组建了省级联社。

三、农村信用社改革的成效

农村信用社改革以来，各地都试图采取一些措施办法扭转农信社发展不均衡问题。经营状况也有所好转。主要体现在以下四个方面：

（一）结束连年亏损，经营效益明显好转

2003年改革之前，全国的农村信用社已经连续10年亏损。2002年亏损58亿元，亏损面33.5%。2004年与2003年相比，在多提取呆账准备金25亿元，多核销呆坏账27亿元的基础上，实现轧差盈余105亿元，盈利面达到了81.2%。

继前些年的扭亏为盈后，2011年全国农村信用社盈利继续扩大。近年来，农村信用社在国内整个金融体系中的地位不断上升，市场份额也不断扩大，对金融行业的重要性也有所提升。

（二）不良贷款率下降，资产质量显著改善

农村信用社改革前，即2002年全国农村信用社不良贷款余额5147亿元。改制成为商业银行或合作银行，关键在于压降不良贷款。2003年，全国农村信用社的不良贷款余额为5049亿元，不良贷款比率也下降了7.5个百分点，到2011年末，经过改制等多方面的努力，不良贷款余额已经连续九年下降，这使得全国农村信用社的资产质量显著改善。

（三）资本充足率大幅度提高，抗风险能力有了质的变化

根据2002年末的监管数据，全国农村信用社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为-8.45%，资本净额-1217.2亿元，连金融机构存在的起码条件都不具备。截至2007年，全国农村信用社资本充足率普遍达到甚至超过了巴塞尔协议的要求。据了解，绝大多数省市的农村信用社资本充足率都已经远远高于巴塞尔协议8%的最低标准要求，具有较强的抗风险能力。

（四）资产规模不断壮大，金融服务功能增强

2011年末，全国农村信用社各项存款普遍增加，与前一年相比，增幅为54%；各项贷款也有所扩大，较前年末增加8028亿元，增幅为37.6%。支农力度明显加大，农民贷款难问题得到初步缓解。

四、农村信用社的现存问题

2003年的改革虽然取得了经营状况好转，资产规模不断扩大等的效果，但也存在着诸多方面的问题。

（一）未能摆脱官办金融机构的模式

2003年深化农村信用社改革的重要内容之一就是将农村信用社管理和风险处置责任交给省级人民政府承担。问题是当前的农村信用社在产权制度方面是一种混合产权模式，出资方主要是各级政府，监管方面还是以政府指导为主，产权没有明确的界定，信用社的性质还存有“官办”金融机构的迹象。

在改革之初，将信用社的管理权交给省级地方政府就已经成为了舆论的热点。更有专家表示，这样做会增加政府对农村信用社的干预，将会成为改革的最大败笔。这种担心不是没有道理的。将权力下放省级政府加大了农村信用社的金融风险。地方政府可能一味的增加贷款来搞建设，而不去考虑农村信用社的贷款风险。这不仅会使农村信用社的管理混乱，也会导致大量不良贷款的产生。

（二）管理体制不健全

首先，各省级地方政府在农信社的管理模式上，大多选择了易于行政管理的联社模式，这造成了信用社不是对股东和社员负责，而是对上一级的联社负责，同时也伤害了农民参股入社的积极性。

其次，省级联社控制制度与法人产权治理机制相互矛盾。农村信用合作社的三权分立模式，解决了农村信用社、信用社股东和政府之间的所有权和经营权的分配问题，但改革中将信用社的管理权下放给省级政府，造成了各省都毫无例外的建立了农村信用社省级联社，这为地方政府控制农村信用合作社和地方金融提供了机遇，制约了不同产权主体共同参与决策的权力。

再次，与其它商业银行相比，农村信用社的管理水平较低。历经农业银行、人民银行、银监局信合办等多个不同主管部门管理，大部分经营管理机构分布县城，村镇，从业人员受教育程度偏低，没有系统的管理理念和有效的管理措施，只能是按部就班的重复原有的死板的管理模式。农村信用社的监事会、理事会、代表大会制度也形同虚设，员工根本没有意识到它们的存在。

最后，农信社的管理水平十分有限。农村信用社存在机构冗余、人员庞杂的现象，行政成本高而经营效率低下。总之，信用社的管理模式还有很多有待改进的地方。

（三）偏离了“支农惠农”的核心目标

农村信用社体制改革的目标是在农村社会经济发展中，更好地服务“三农”，它承担着支农服务主力军重任，在部分农村地区农信社是农民获得金融服务的唯一渠道，其地位和作用不可替代。但在股权设置方面，改革后农村信用社的“非农”问题日益突出，出现了排挤小股民和农民股民的现象，改变了信用社“支农惠农”的核心目标。

我国不缺大银行，缺的是能够为广大农民提供专业化、贴近式服务的中小银行。农村信用社长期扎根农村，在农村金融市场上具有先天的比较优势。为此，银监会应该着力加强对农村信用社战略方向监管，积极协调有关部门出台支持农村金融发展相关扶持政策，以监管约束和政策激励引导和督促农村信用社制定清晰的发展战略，确保其支农服务方向不偏移。

五、农村信用社深化改革及强化管理的对策

2003年以来农村信用社的改革取得了重大进展和阶段成果。但是，由于多方面因素的影响和制约，农信社一些深层次的体制机制问题还没有根本解决，改革发展逐渐步入了更艰难的领域。按照中央十七届三中全会和全国金融工作会议的战略部署，银监会明确提出，从2011年开始，要通过五年左右时间的努力达到以下目标：一是明确产权关系，推进多元化产权模式。二是增加贷款数量，提高经济效益。三是利用国家扶植政策，有效优化管理。针对这些目标，应采取以下措施。

（一）明确产权关系，推进多元化产权模式

继续推进产权制度和管理体制改革，全面取消资格股，鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行。不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。要在保持县（市）法人地位总体稳定前提下，稳步推进省联社改革，逐步构建以产权为纽带、以股权为联接、以规制来约束的省联社与基层法人社之间的新型关系，真正形成省联社与基层法人社的利益共同体。

（二）增加贷款数量，提高经济效益

众所周知，银行业的主要利润来源就是高额利差。2011年商业银行累计实现净利息收入达2.15万亿元，占全部收入的80.7%。所以农村信用社要提高经济效益就必须增加贷款数量。当然贷款数量的增加会使不良贷款率有上升的风险，这就考验管理者怎样来找到一个平衡点。

改革前，全国有3万多家农村信用社。由于各地区、各省市存在很大的经济差异，信用社资金状况也有好有差。然而资金充足的信用社往往在经济发展较好的地区，而这些地区恰恰是融资渠道非常多的。与之相反的是那些缺乏资金的信用社常常是比较落后且需要资金发展的地区。所以，将融资渠道多且有富余资金信用社的钱放贷给融资渠道少且急需资金发展的地方，这不仅会加快落后地区的发展，也会大大提高农村信用社的盈利能力。

（三）利用国家扶植政策，有效优化管理

改革的目的是要激励和引导农村信用社切实转换经营管理机制，使其走上长期、可持续发展的良性轨道。由于农村信用社管理基础薄弱，法人治理结构的完善是艰巨、长期的任务，现实经营管理中还存在较多不规范行为，部分农村信用社风险状况仍然严重。因此，必须强化对农村信用社的监管，使其能稳定、健康、持续地发展。

首先是必须坚持分类监管的原则。对农村商业银行、农村合作银行、省级联社、县统一法人社和两级法人社，区别不同情况，采取不同的监管标准和监管方法。二是突出监管重点。当前，要把符合规定性监管放在农村信用社监管的首位，作为防范经营风险的重中之重，同时加强风险性监管。三是加大处罚力度。对于监管中发现的问题，一定要依法依规严肃处理，严格责任追究制，真正使监管有权威、有作用、有成效。四是以监管促发展。监管的目的，是为了促进农村信用社健康的发展。因此，要把审慎监管与业务创新和搞活经营有机结合，以监管促发展，在发展中防范风险。五是多管齐下。中央有关部门和地方政府应按照各自的职责分工发挥监督管理职能，加强相互间的信息交流和业务沟通，创建良好的金融生态环境，共同促进农村信用社规范、稳定、健康、持续地发展。

国家配套优惠扶持政策有很多，信用社自身应该把握住。尽快建立风险控制机制，进一步提高农村信用社在农村信贷领域的竞争力。当前有一部分农村信用社历史债务还未解决，信贷资金不足、盈利水平低下、管理体制不健全，因此国家的惠农政策中有很多是对农村信用社政策上的偏向，比如适当的扶持偿还历史债务，减免税金，制定三农信贷的专项优惠利率。所以，信用社自身也应当进一步加强风险的评估和控制意识，减少坏帐和不良贷款，这样，依靠国家政策和自身管理的提高，农村信用社在农村信贷领域就能建立自身的核心竞争力，从而提高整个农村金融系统的经济效益。

注释：

①除2003年是11月底的数据外，其余的都是12月底的数据。

②2002-2006不良贷款按照“一逾二呆”口径统计，2007-2008不良贷款按照“五级分类”口径统计。

参考文献

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[8]秦华.农村信用社改革与创新思考[J].安徽农业科学，2012.6.

作者简介：

刘丹（1981-），女，硕士，东北财经大学津桥商学院讲师，研究方向：地方财政、农业经济问题。

张宇，女，现就读于东北财经大学津桥商学院经济系08级金融专业。