从人口学视角分析农村“撤点并校”

摘要：2001年国务院出台了《关于基础教育改革与发展的决定》，启动了农村地区新一轮中小学布局调整，也就是通常所称的“撤点并校”。“撤点并校”政策实施十多年来，各方对这一政策的认识无论是出发点还是实施效果都有很大差异。本文在对“撤点并校”进行人口因素分析的基础上，提出了“以学生为本、以质量为先、以规范为纲、以均衡为基、以人口为据”等政策建议。

关键词：撤点并校 人口因素 政策建议

据教育部公开数据显示，从2000年到2009年，农村普通小学数量由44万所减少为23万所，减少了52.3%。农村普通小学数量在十年内锐减，主要原因是，2001年国务院出台了《关于基础教育改革与发展的决定》，启动了农村地区新一轮中小学布局调整，也就是通常所称的“撤点并校”。教育部部长袁贵仁把“撤点并校”的原因概括为“一少”、“一多”、“一高”。“一少”，就是农村学生数量减少，学龄人口减少；“一多”，就是随着城镇化进程的加快，进城务工人员随迁子女增多；“一高”，就是对高质量教育需求提高，学生向城镇学校流动。 分析袁贵仁部长对农村小学数量减少的原因解释，可以发现，农村小学数量减少，有着很深厚的人口因素。因此，从人口学角度分析农村小学数量减少这一现象，更有利于我们正确、客观地评价国务院出台的“撤点并校”这一政策。

一、“撤点并校”的人口因素分析

人口与教育关系的一个重要方面就是教育规模与人口数量之间的关系，人口数量增加要求扩大教育规模，人口数量减少要求压缩教育规模。人口与教育关系的另一重要方面就是教育布局与人口流动的关系，人口流入地教育需求增加，人口流出地教育需求减少。因此，人口对基础教育的影响主要体现在学龄人口数量和人口流动两个方面。

1、学龄人口角度的分析

学龄人口指的是达到规定入学年龄的人口，根据我国当前的学制特点，小学学龄人口指的是6―11岁的人口，初中学龄人口指的是12―14岁的人口。关于学龄人口的变化趋势，《教育蓝皮书（2011）》指出：从2005年开始，我国的小学和初中学龄人口就已经呈下降趋势，而且小学、初中学龄人口的下降势头将分别持续至2018年、2011年。 根据国家统计局公开数据，全国6―14岁义务教育阶段学龄人口已经从2000年的2.05亿减少到2010年的1.58亿，减少了4700多万。根据教育部公开数据，全国农村在校小学生的数量从2000年的8.5千万减少到2009的5.6千万。

从国家统计局统计数据来看，全国在校小学生人数呈现出连续下降的趋势，从2005年的1.08亿减少到2010年的0.99亿，减少了8.3%；全国普通小学的数量也呈现出持续下降的趋势，从2005年的36.6万所减少到2010年的25.7万所，减少了30.8%。

在校小学生数量、小学数量变化的趋势与学龄人口数量变化的趋势是一致。因此，随着学龄人口数量的减少，小学的数量、在校小学生的数量也在减少，这为“撤点并校”这一政策提供了学龄人口数量上的理论支撑。但是学校数量下降的速度远远高于学生人数下降的速度，也凸现出“撤点并校”政策在落实中存在不协调的问题，出现大校化、大班化的现象。

2、人口流动角度的分析

人口流动对教育的影响是双向的，人口流动不仅需要流入地增加教育供给，而且需要流出地减少教育供给。在我国，因人口流动引起学龄人口流动的原因主要有三个，一是流动人口外出务工，将子女带到务工地求学；二是城镇化推进，使许多农业人口变成非农业人口，出现了农民向城镇集中的现象，学龄人口由在农村上学转变成在城镇上学；三是农村家长对高质量教育的追求，把孩子送到城里上学，出现了学龄人口的流动。

（1）流动人口子女上学

第六次全国人口普查数据显示，2010年我国流动人口数量达2.21亿人，占全国人口总量的16.5%。据国家计生委数据，2011年，全国流动人口达到2.3亿人，占总人口的17%。中国社会科学院的2011年《社会建设蓝皮书》指出，北京市登记流动人口占全市实有人口比重已达40%。据上海普查数据，2010年，上海市流动人口已超过900万人，据广州市流管办统计，2011年广州市登记流动人口数量已达726万人，加上一些尚未登记的，与常住人口790万的数量已基本持平。从统计数据来看，流动人口不仅数量大，而且增速快。

随着流动人口的增多，流动人口子女上学在流入地上学的需求也在增加。据最新统计显示，2011年广州市义务教育阶段学生有170万，其中流动人口子女就超过52万，并且流动人口子女还将以平均每年10%的幅度迅速增长。 2011年北京流动人口子女流动已达到42万，进入小学的学生中，流动人口子女已经超过43%。[1]2009年在上海接受义务教育的流动人口子女总数超过了42万。[2]从上述三大流动人口流入地的情况来看，流动人口子女不仅数量庞大，而且占流入地在校生的比例也在逐步提升。

政府高度重视流动人口子女上学问题，在国务院的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中首次将流动人口的义务教育纳入基本公共服务范畴。在政府的推动下，流动人口子女在流入地上学逐步得到保障，流入地教育的规模也会随之扩大。

从国家统计局统计数据来看，虽然全国在校小学生人数从2005年到2010年呈下降趋势，但是北京、上海等流动人口流入地，在校小学生人数却呈现了上升趋势，这种上升主要是由于流动人口子女流入所引起的。

（2）城镇化带来的进城上学

从人口学角度来看，城镇化就是指人口向城镇地区集聚的过程，一般城镇化程度的大小是以城镇人口占全国人口的比例来评定，数值越高，城镇化程度越高。第六次人口普查数据显示：我国的城镇化率已经接近50%，和第五次人口普查相比，城镇人口增加了207137093人，乡村人口减少133237289人。

从国家教育部公布的数据能看出，从2005年―2009年，全国农村在校小学生人数呈下降趋势，而全国县镇在校小学生人数呈上升趋势。这一变化趋势与我国城镇化水平的提升直接相关。

从国家教育部公布的数据也能看出，从2005年―2009年，全国农村小学的数量有大幅下降，而县镇小学的数量却有了一定程度的增加。这与城镇化引起的人口分布变化直接相关。

（3）农村学生进城上学

望子成龙是做家长的普遍心态，逐渐走向富裕的农村家长越来越重视孩子的教育，不遗余力地把孩子送往教学条件相对较好的城区学校，甚至有家长进城陪孩子读书。出现这种现象的原因有两个，一是农民家庭收入增加，以及我国义务教育阶段“两免一补”，为农村学生进城上学提供了经济支持；二是城市和农村教育的严重不均衡。

从官方的统计数据来看，农村人均总收入从2000年的3146元增长到了2010年的8119元，净增长了158%。国家对小学的财政性教育经费投入由2000年的849亿元增加到了2006年的1990亿元，净增长了134%。家庭收入的增长和义务教育阶段财政性教育经费投入的增加，都为农村孩子进城上学提供了经济条件。

从上述关于人口流动的三种情形就教育影响的分析可以看出，人口流动导致城镇教育需求增加，农村教育需求减少。正是基于这一现实，国家才在农村采取了“撤点并校”措施。

二、政策建议

“撤点并校”之所以受到各方的非议，一方面与这一政策推行过程中各地只重视教育资源整合，注重规模效益，而对可能衍生出的问题考虑不周有关；另一方面与这一政策推行中程序不规范，不征求群众意见，行政手段强行实施有关。基于此，结合上述人口学教育的分析，特提出以下建议：

1、以学生为本

要充分尊重受教育者（学生）的权益，要以方便学生上学为基本原则，降低学生上学的时间、安全、经济成本，衡量学生是否方便上学主要看家学距离。教育部明提出“就近上学”的具体标准为：各地的学校覆盖范围一般应保证学生每天上学单程步行时间不超过40分钟；具备公共交通或校车服务条件的，学生每天上学单程乘车时间应不超过40分钟。这就要求在学校校点设置上距离是应该考虑的一个重要因素，要根据学龄人口的分布情况，合理布点，以方便学生上学。

2、以质量为先

要把提高义务教育质量作为“撤点并校”政策实施的主要目标，要把教育的社会效益放在首位，而不能把教育的经济效益放在首位。衡量义务教育质量的三个显形指标为入学率、合格率、升学率，因此，“撤点并校”政策在实施过程中要把提高学龄人口的入学率、在校生课程的合格率和毕业学生的升学率作为决策的重要目标来考虑。

3、以规范为纲

要把规范化操作作为“撤点并校”政策实施的纲性要求，确保农村教育在布局调整时，讲求科学、因地制宜，统筹考虑到区域内的人口数量结构、经济条件、地理环境、交通条件等；在具体的实施过程中，应该不断征求区域内学校老师、家长以及学生的意见，并根据反馈信息不断调整优化布局实施。教育部日前的《规范农村义务教育学校布局调整的意见（征求意见稿）》对“撤点并校”的操作程序提出了明确要求。

4、以均衡为基

农村和城市义务教育均衡发展是确保“撤点并校” 后，农村义务教育质量提升的基本保障。教育部出台的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》对农村办学的基本条件提出了要求，只有加大农村义务教育的投入，在软硬件方面进行全方位改造，才能在发展中实现农村与城市义务教育的均衡。

5、以人口为据

教育的规模和布局要以人口尤其是学龄人口的数量和分布为依据，在“撤点并校”政策制定和实施过程中，不仅要根据当前学龄人口数量和分布情况确定学校的数量、规模和布点，而且要根据人口发展、人口流动的趋势考虑未来学龄人口对教育的需求，做到当前与长远兼顾。因此，要加强对人口发展的研究，对人口发展有一个基本预测，然后根据预测，科学合理布局教育资源，实现义务教育与人口变动的协调发展。

作者简介：高杨文 1974年12月出生，副研究员，中国社会科学院人口与劳动经济研究所2011级博士研究生，北京印刷学院学生处处长。