基于公共经济学角度的城市公共空间供给机制研究

摘要：从公共经济学的角度出发，本文分析了现行城市公共空间供给机制在供给主体选择、供给效率及水平等方面存在的问题，以及由于供给制度设计上的不合理所带来的城市公共空间供给上的不足和分配上的不合理，进而以此为基础，区分政府和市场在城市公共空间供给机制中的角色定位，并给出制度设计的政策建议。

关键词：城市公共空间 供给机制 公共经济学 空间资源分配

一、引言

城市公共空间是城市市民进行公共交往、举行各种活动的开放性场所。杨保（2006）认为“城市公共空间是属于公众的场所，是市民可以无拘无束地光顾、自由自在地活动的地方，也是享受城市生活、体认城市风情、彰显城市个性、领略城市魅力之所在”。城市公共空间一方面可以促进不同阶层的人群进行社会交往和社会活动，另一方面可以提升整个城市的宜居品质。同时，公共空间可以有效缓解居住在不同空间层次社会空间人群的之间的对立情绪，无形中消融了城市市民之间的疏离感，降低了社会不安定情绪集中爆发的可能性，从而增加了全社会的和谐稳定资本。

近年来，在我国的公共空间供给中，“私有化、商品化、符号化”的开发模，造成了环境空间品质低下、类型和功能单一、注重形式化的设计而忽略人性化的需求，且城市居民中消费能力越强的人群，越拥有公共空间的优先使用权。很多学者已经开始拷问公共空间是否已经彻底转变为“纯粹的消费场所”，是否已成为城市消费文化的空间载体？公共空间已悄然蜕变为“伪公共空间”。我国城市公共空间的供给短缺、供给低效率以及供给类型单一化已经成为当今城市开发过程中不争的事实。

本文试图从公共经济学的视角，探讨城市公共空间的属性、供给机制中的角色定位、及公共空间供给的制度设计，并就城市公共空间的开发模式中政府和市场的作用进行评析，为解决当今我国城市公共空间供给困境提供一条新的思路，为城市公共空间有效供给提出政策建议。

二、作为准公共物品的城市公共空间的属性

相对于私人空间主要由市场开发主导而言，城市公共空间由于其公益性、正外部性的特点，长期以来由政府主导开发供给，具备有公共物品的属性，但又不属于纯公共物品。纯公共物品具有完全的非竞争性和非排他性，而准公共物品则介于纯公共物品和私人产品之间，具有不完全的消费上的竞争性和受益上的排他性特征。准公共物品可具体分为拥挤性物品和俱乐部物。由于公共空间本身具有容量极限，达到极限值时，对公共空间的使用就具有竞争性，达到具有竞争性的使用水平的这一点称为拥挤点。在拥挤点，容纳或供应一个追加的消费者的边际成本将大于。街道、广场、公园等城市公共空间就属于这种拥挤性公共物品。因而城市公共空间不是纯公共产品，而是一种具有拥挤性的准公共物品。空间的使用权限可以通过空间准入管制实现“排他”使用，此种情况下的城市公共空间即具有了俱乐部物品的属性—消费上非竞争但可排他，即对于俱乐部的全体成员来说是非排他的，但对于非俱乐部成员来说则是排他的，如城市门禁社区内的绿地，需要购买门票进入的主题公园等。准公共物品既可以通过市场来提供，也可以通过政府来提供，还可以通过政府引导促使私人部门自愿提供。

三、城市公共空间供给机制中政府与市场的角色定位

（一）政府直接供给公共空间面临的困境

当政府对城市空间资源进行再分配，参与城市空间资源配置时，可以对城市公共空间进行直接供给。这种资源配置方法的效率条件应该满足市场配置资源的条件——每一个市民对于城市公共空间的边际贡献之和等于开发公共空间的边际成本，即帕累托最优效率条件。实现这一效率条件必须满足以下两个假设条件：

1、理性政府的假设。假设政府能充分了解城市居民对城市公共空间的需求类型及规模，并在此基础上制定如何通过最优收费政策，即征收无扭曲税来为公共空间的开发融资，从而实现对城市公共空间的有效供给。它要求信息在市民与政府之间是对称的。

2、存在一个社会总福利函数。即每个市民对于使用公共空间所取得的效用函数的可加总性。政府通过这个总的社会福利函数的最大化来实现对整个城市空间资源的最优配置。

只有满足上述前提，才能得出政府提供公共空间的效率条件，使政府能够按照各个不同阶层人群的偏好与意愿来收费，以此收益补偿开发公共空间的边际成本，完成对城市公共空间的有效供给，使得城市的空间资源在“私人”与“公共”之间的配置达到了帕累托最优状态。

然而，现实中的种种局限很难使上述条件得到满足，导致公共空间供给的低效率，这是因为：

1、作为一种空间资源，城市公共空间的正外部性是随着空间距离的增加而递减的，即可达性降低，外部性减弱。

2、财政收入作为政府进行公共空间建设开发的单一融资手段，取自于政府对市民的征税。公共空间具有建设目的的公益性和福利性，且后期使用权归属于全体市民，如果政府对公共空间的建设开发进行粗放式的管理，开发过程不考虑回收投资成本，则产生一系列问题。此外，在整个开发过程中，缺乏有效的监督机制，对政府的开发行为进行监督，监督角色的缺位也导致了城市公共空间供给的低效率。

（二）政府在公共空间开发中的角色定位

正是由于上述局限性因素的存在，使得政府直接提供公共空间的条件得不到满足，因此政府在城市公共空间开发中的角色必须重新定位。要使政府在公共空间开发中发挥有效作用，应考虑以下两方面问题：

1、如何确定公共空间的供给规模。

2、如何确定政府供给公共空间的范围。

根据以上需要考虑的两方面问题可以看出政府提供的公共空间只能满足大多数普通市民最基本的公共空间需求，即供给“平等进入”型公共空间，而无法满足部分市民对于公共空间的类型和规模存在的超额需求，此时通过市场交易方式供给公共空间来满足这部分超额需求是可行的。

（三）市场在公共空间开发中的角色定位

现实中我国的城市公共空间供给状况，已经由传统的政府“全包”模式开始走向政府与企业的合作模式，并部分向市场主导开发模式转变。市场这一开发主体的加入，对解决城市公共空间的供给不足与低效率问题提供了新的途径。相较于政府开发公共空间，市场在供给公共空间上具有如下优势：