垄断业的市场化改革:国际比较及其启示

垄断业，是指具有固定网络性、规模经济特征的自然垄断和行政垄断产业，包括金融保险、电信、邮政、城市供电、铁路、民航、港口、公用事业、广播电视等领域。这些产业在国民经济和社会发展中具有基础性地位，潜在需求较强，也是外资重点进入和激烈竞争的领域。因此，加快这些产业的改革，消除其体制，已成为我国走新型工业化道路、促进产业结构调整的重要战略任务，对我国完善社会主义市场经济体制具有决定性意义。近20年来，全球范围内的垄断业市场化改革为我们提供了有益的借鉴。本文立足于从服务经济角度探讨市场经济体制改革问题，从政策、体制和制度方面切入，分析国际垄断业市场化改革的政策轨迹、实践经验和教训，并以此作为我们的政策参考。

一、各国垄断业改革的基本情况与政策特点

垄断业通常是关系国计民生的战略性产业，事关国民经济发展的命脉。垄断业除美国、澳大利亚少数国家是私营企业外，在法国、英国、日本等绝大多数国家长期被视为国有企业、公用事业，由自然垄断演变成法定垄断、行政垄断。这种政府直接管制垄断经营的体制，在一定的历史背景下，有其合理性。但是20世纪70年代末以来，技术进步、市场环境、制度环境发生了巨大变化，为垄断业改革创造了必要条件。首先，技术进步使自然垄断的边界发生了变化，垄断特征逐渐弱化，产业间的壁垒降低，各产业之间的竞争合作关系得到加强。其次，70年代以来发生两次石油危机，石油价格大幅度提高诱发了这些国家的高失业率、高通货膨胀率和低经济增长率，垄断企业的低效率和严重亏损问题随之凸现，政府财政难以支持垄断业的生存和发展。再次，社会对垄断业的需求日益多样化，改进这些产业效率和服务质量的呼声日渐高涨，垄断业的体制改革日益成为政府和社会广泛关注的问题。在这种情况下，对垄断业放松管制和分解垂直一体化结构，扩大开放，引入竞争机制，培育竞争性的市场格局为目标导向的市场化改革就成为这些产业发展的战略性任务。近20年来垄断业在全球范围内经历了由垄断到竞争的显著变化。在总的政策导向下，各国垄断产业改革表现出了一些带有共性的政策特点。

1、放松管制作为一种新的制度安排和政策工具在各国垄断业改革中得到运用

技术的进步和新市场的发现，导致了垄断业更低的价格和更好的服务，并导致了政府管制的放松。美国首先在交通运输、电力、电信、城市燃气等传统垄断业中，实行了重大的放松管制运动，放松和取消许多进入、价格、投资、服务质量等方面的管制条款，如把许可制放松为申报制，保留社会性规制，取消了经济性管制的各项条款。从1971年开始，美国在1971―1982年对航空、铁路、卡车运输、旅客运输放松了管制，城市通讯市场进入管制被废除，有线电视被解除管制。从1938年成立的管制机构民航局（CAB），在放松航空市场准入和价格管制后，整个机构在1985年自动取消。美国航空业取消管制和引入竞争机制的改革取得了巨大的成效，民航业整体出现优质低价的特征，促进了美国民航业竞争力的提高。美国由于其长期信奉自由经济和市场机制的传统，在放松管制的改革中进行得较为彻底，在政策选择上更倾向于完全放松的模式。

2、产业重组成为各国产业改革的重要制度安排

从各国垄断业市场化改革的实践看，依据不同的产业采取不同的重组模式。各国市场重组的基本思路是首先要区分自然垄断性业务与非自然垄断性业务，把自然垄断性业务独立出来，如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务，由一家或极少数几家企业垄断性经营，政府以这类业务作为管制的重点，建立模拟竞争机制的管制机制；非自然垄断性业务则由多家企业竞争性经营。这是发达国家改革的基本经验。如20世纪90年代对英国电力公司实行发电、输电、供电业务分业经营，在发电、供电市场引入竞争，输变电则由全国电网公司独家经营，国家仍对输变电价格进行规制，从而形成多家发电公司、多家配电公司和一家输电公司竞争的格局。日本1987年4月对日本国铁打破原有的全国大一统管理模式，实行横向分割，将“国铁”按地区分割为6个旅客铁道股份公司和1个全国性货物铁道公司，设立日本电讯公司，铁道信息系统股份公司和铁道综合技术研究所，各公司自负盈亏、独立经营。所有线路按区域位置划分给6家客运公司，货运公司则向客运公司租用线路。重组后的6家客运公司大体在各自区域内从事客运业务。日本铁路是举世公认最成功的改革实例之一，其改革的经验主要是形成了运输方式间的有效竞争局面，而不单纯强调行业内竞争。

3、引入竞争机制成为各国产业改革的目标

为了形成有效竞争，一个根本性的措施就是积极鼓励垄断产业实行产权主体多元化，进行民营化改革。随着放松进入和价格管制，私人参与程度逐步提高。垄断企业的低效率和严重亏损，政府难以支持国有垄断业的生存与发展。在这种情况下，需要一种制度安排，使国有基础设施产业不需要政府财政担保便能大规模融资。英国政府在这方面的考虑对英国电信产业实行私有化改革具有决定性作用，这种思路并推广到其他产业。20世纪80年代初，英国以电信改革为开端，相继对电力、煤气、自来水供应、铁路运输等自然垄断业进行了私有化改革，私有化成为英国垄断业改革的基本特征。主要采取了两种方式，一是向社会出售国有资产；二是通过招投标，鼓励私人部门提供市场化的产品和服务。继英国之后一些国家也出现了私有化浪潮，使公营或国有经济比重下降，目前这一比重占整个社会的25％左右。在过去的20多年间，市场经济发达国家在垄断业对原有的国有企业进行私有化，提高了服务质量，降低了消费者价格。

二、改革中几个重大问题的讨论

1、私有化、分拆并不等于打破垄断、引入竞争机制

国有企业低效率，引入民营经济主体可能会促进生产效率，但没有理由认为它会自动促进分配效率。分配效率是一个市场结构的函数，把垄断企业简单地从公共部门转入私人公司丝毫不会刺激竞争，因为这没有影响市场结构。英国电信、煤气等产业实行私有化改革的初期，英国电信公司和英国煤气公司只是由国有垄断企业变为私人垄断企业，由于仍然是独家经营，并不产生竞争力量，也就没有提高效率，只是在后来通过实施竞争政策，进行垄断业管制体制改革，形成具有竞争性的市场结构，才有效地提高了效率。发达国家市场化改革的经验表明，不论是私营企业，还是国营企业，只有在同一行业内打破独家垄断，形成由多家具有不同利益的主体共同经营的局面，才能形成竞争机制。

原有垄断企业的分拆，是打破垄断性市场结构的初始步骤。实践表明，某些产业在改革后，可能蜕化为原有垄断企业之间瓜分利益，全国性垄断为区域性垄断所替代。有效竞争不仅包括分拆后的企业之间的竞争，而且包括新厂商的实际进入和潜在进入。只有新厂商可以进入，在位厂商才会面临来自其他厂商和新进入者的竞争压力，才会致力于提高效率、降低价格和改善服务。拆分不会自动促进竞争。

2、引入竞争与加强规制两者不可偏废

马歇尔1890年在《经济学原理》一书中提出了竞争性产业中规模经济与竞争活力的“马歇尔困境”，现在垄断业改革中也存在着规模经济与竞争活力相矛盾的“马歇尔困境”。美国经济学家克拉克把将规模经济和竞争活力两者有效地相协调，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局叫做有效竞争。市场化改革的目标是打破垄断、放松管制，尽可能地引入竞争机制，最大限度地发挥和维护市场的作用。因此，有效竞争应该成为垄断业市场化改革的政策导向。垄断产业改革要达到有效竞争的理想状态，在引入竞争的同时，需要一系列相关的制度安排和技术方法与之配套。在这方面，一些国家在具体产业改革中都不同程度地走过弯路。发达国家垄断业市场化改革的实践证明，在下列情形下，改革特别需要坚持引入竞争与加强规制并举的方针：一是规制向竞争转变中的一些过渡政策的安排，如需要政府政策保证垄断企业在保持其垄断地位的同时，要向所有的网络使用者提供平等的接入机会和条件，对原有企业与新企业实行非对称规制政策。二是建立与市场经济相适应的法律与执法制度。三是市场失灵的时候。如应该通过规制把提供普遍服务作为一项产业发展的重要的公共政策。四是放松进入规制的同时，需要引入特许投标制、区域间标尺竞争、价格上限制、社会契约制等激励性规制方式，刺激被规制企业提高内部效率。

3、正确处理对内放松管制、对外有限开放市场的关系

放松管制加速了经济全球化的到来。经过20多年的市场化改革，全球服务贸易加快和对外直接投资增速，跨国并购高潮迭起，发达国家向发展中国家服务转移步伐加快，全球经济一体化进程加快。20世纪90年代全球企业的大兼并，使国际竞争更加激烈，发达国家在国际市场上的经济集中度得到极大增强，发展中国家面临严峻的挑战。在这种情况下，大多数发展中国家对其国内的一些关键性的服务业都采取了某些必要的保护措施，采取对内放松管制、对外有限开放市场的政策取向。美洲和亚洲地区，国内私人参与电力、交通、电信产业等基础设施比较活跃，港口、机场、铁路的特许经营甚至私有化也得到很快的发展。由于电视产品的民族性和宣传导向，与在国内已形成较强竞争局面不同，世界上大多数国家都对广播电视产业对外开放加以限制。美国凭借其世界一流的技术创新能力，在全球化进程中不断增强竞争优势以扩大市场份额，特别重视发展竞争性的文化产业如广播电视产业。目前欧盟还没有对视听服务贸易作出承诺；法国、加拿大害怕美国文化会在国际贸易中起主导作用，主张在讨论贸易协议时，把文化产品排除在外；澳大利亚、瑞典等国对外商投资本国文化产品也都进行限制。

三、几点启示与建议

1、把握趋势，高度重视，积极推进我国垄断业市场化改革

垄断业市场化改革趋势不可逆转。这场全球范围内的服务业放松管制的改革，一个重要的特点是，体制改革几乎都发生在这些国家市场机制成熟以后，主要原因在于这个阶段市场交易成本小，而且有较强的市场需求支撑。除日本属于较强的政府行政推动和协调型外，西方发达国家服务业市场体制都经历了一个长期的自然的演变过程，市场机制比较健全，而我国服务业市场化改革作为我国经济体制改革的重要组成部分，是在服务业商业化发展严重不足的条件下进行的，与改革相配套的市场制度环境、市场需求水平、产业发展基础、产业监控能力都没有发育成熟，我国垄断业体制改革不仅要消除长期计划经济旧体制的惯性，更要建立与市场经济和国际惯例相适应的产业监控新规制，改革难度大、任务艰巨。同时在改革过程中，将涉及到错综复杂的地区或部门的利益调整，由此导致的利益冲突限制了各地方、各部门对改革给予应有的支持，将会影响各部门之间的意见的统一。20世纪80年代末以来，虽然我国部分垄断业体制改革取得了一定程度的进展，但同其他方面的改革相比，这一改革还处于较为滞后的状态。政企仍然不分是最明显的弊病。电力、民航等产业在地方层面政企仍然没有分开，而铁路、港口和邮政等产业政企分开的改革还仅仅处于论证阶段。

通过垄断业的改革，能够降低相关产品和服务的价格，为经济发展提供一个低成本的平台，进而增强整个国家所有产业的国际竞争力。因此，我们应该从提高我国国家总体竞争优势这个战略高度，继续推进和深化我国服务业的市场化改革，不进则退，别无选择。十六届三中全会后，我国已进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。我们不能等待市场制度发育成熟以后再进行服务业市场化改革而贻误重要的改革良机，必须在借鉴国际改革经验的基础上，继续积极推进、及早推进，同时在几个重要领域进行改革试点，逐步全面推开，使经济体制改革成为现实。

把握市场化改革趋势，还要重视产业融合带给管制体制改革的新趋势。如，可考虑在正在制定的《电信法》中明确规定实行面向三网融合的统一管理体制，在国家相关产业发展战略中要鼓励三者在业务上相互渗透，形成交叉竞争。设立超越部门利益的具有相对独立性的新的电信管制机构，对国务院直接负责，广电网络业归入新的管制机构的管制范围。在保留三网独立性的前提下，实行对称准入，打破电信对本地网的垄断和广电部门的行政性垄断，全面引进并强化市场竞争机制。

2、在垄断业渐进式改革过程中，设计科学合理的改革进程和程序非常重要

一是建立一个有效的政策框架。我国过去对于垄断业的改革进程和示范是不协调和零碎的，在改革中没有重点目标，许多已经开始的改革因为缺乏中央监管指导，而遭遇重大的障碍。要建立一种框架和程序，使改革能按框架要求的权力、义务、权限和职责有序进行。二是一个有序的管理程序是改革成功的关键。要由一个最高权威机构制定指导性的政策声明，说明改革的主要目的，公布已经作出的决策。可考虑设立垄断业改革领导小组，下设两个专家工作组，其中一个组负责制定法律和监管框架，另外一个组负责行业结构改革和市场改革设计，包括监管影响。需要建立一个有力的协调机构，对改革目标、目标期限以及为实现改革目标进行的职责分工事宜进行协调。

3、通过制定行业规制法律和反垄断法，建立独立、公正的管制机构实施改革

从我国以往改革实践看，沿袭一种先改革后立法的传统，规制法律严重滞后。许多法律对规制权力的规定过于原则，加之缺乏配套法规和规章的支持，许多领域的规制职能并没有得到法律和政策明确授权，规制机构无规可循。部分原有法规体系已经无法适应市场经济的要求，已颁布的由主管部门牵头起草的产业立法，具有较大局限性，同时还缺乏一套监督约束规制机构规制行为的制度。为推进垄断业改革，建议针对不同产业特点，建立全国性、地方性，或全国性和地方性共建的规制机构，并依法加强规制执行的公开性和权威性；尽快制订新的电信法、航空法、铁路法；修改电力法及各地区市政公用行业的地方性法规；按法定程序进行改革，并以法律法规为依据实行政府管制。

4、在推行竞争政策前要建立完善相应的规制政策

我国服务业市场化改革是20年来我国经济市场化改革的自然延续。首先是要结合政府职能转变和国有企业改革，遵循市场经济的规律，对那些在我国仍然具有自然垄断性质的产业，重新设计新的必要的直接规制政策，以替代长期沿袭下来的政府行政管理体制。其次是应当在准确判断各相关产业主要生产或服务环节性质及其变化趋势的基础上，有针对性地选择已具有明显竞争性的产业和服务环节，从放松进入规制和价格管制入手，加快整个放松规制进程。最后在竞争和规制的混合领域，对新进入者需要有效的互联互通政策，实施适应市场竞争各种状况的非对称规制政策。应尽早确立规制框架，为价格的制定和调整，服务质量标准的确立和监督，以及其他义务的确立奠定一个制度基础。

5、在坚持以开放促发展、促改革的大方针下，加大垄断业对内开放的力度

纵观国际垄断产业改革的经验，对内放松管制和对外适度保护是增强产业竞争力的重要内容。必须在允许外资进入的时间框架内，先允许和支持国内民营企业进入，形成竞争格局。通过市场竞争，采取联合、重组、购并等手段，提高企业的竞争力，培育自己的跨国公司，参与国际竞争。在垄断业市场大规模对外开放前的过渡期内，必须改革目前政府对垄断产业的进入规制，加大对内开放的力度，取消对内资的进入限制。制定一个明确的开放准则，提出关于开放垄断业市场和清理、修订和调整相关法律法规的时间表，使潜在投资人有预先的计划和准备。各个具体行业，应按其自身的具体情况制定明确的市场开放范围、步骤和关键细节。垄断业中逐渐增加民营经济的比重，扩大民营企业的经营范围，引入竞争机制，通过特许投标、签订合同等形式鼓励民营企业提供公共服务，形成市场经济条件下真正意义上的竞争主体。

（作者单位：宏观经济研究院产业发展研究所）