关于政府购买公共服务下PPP模式的建设分析

【摘要】 PPP模式指政府同私人组织间，以提供某种公共物品和服务为目的，基于特许权协议来达成的一种伙伴式的合作关系。并将双方彼此的权利和义务以合同的形式来加以明确，来确保合作关系的维？持，最终让合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。目前，随着全面改革的推M，我国各级政府越来越多地在购买公共服务当中选用PPP模式。为了寻求出最佳的方案，要求我们对其模式建设展开深入探讨。

【关键词】 政府购买公共服务 PPP模式 建设分析

PPP（Public―Private―Partnership）模式，即“公私合营模式”，它将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），使政府同企业间形成“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体模式。近年来，这种模式越来越受到国内外的广泛重视，可有效地减轻政府的财政压力，降低社会主体的投资风险。本文就政府购买公共服务下PPP模式的建设进行深入分析，提出进一步完善我国PPP模式的法律制度建设与政策建议[1]。

一、我国现有PPP模式的研究

关于PPP模式的研究，国外早在1990年就开始启动。我国受制于社会发展水平，对这项研究开展的较晚。目前，我国关于PPP模式的研究，主要集中于政府在PPP模式中的职责定位、PPP项目的风险识别和分类、项目风险的分担、PPP项目中同法律相关的问题等。

然而，目前来看，PPP在许多发达国家的研究与应用已经比较成熟，可以为其在中国的推广和应用提供许多理论与实践的借鉴。我国对于PPP模式的研究还存在着一定的局限性，比如多限于对基础设施建设和公共产品供给以及项目投融资的研究，而较少涉及到公共服务领域应用PPP模式方面的内容。中国并没有高水平的关于PPP的专题期刊，学术成果的搜寻成本很大。并且相关领域的学术期刊水平参差不齐，这就导致研究对象缺乏依据，有其局限性，导致PPP模式在我国的推广和运用上出现了一些阻碍。

二、关于“政府购买服务”及“政府购买公共服务下PPP模式”的界定

2.1基于理论层面的界定

政府购买服务，分广义和狭义两个概念。在广义上，根据预先订立的合同赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的制度安排和实施机制，均纳入“政府购买服务”的范畴。但从狭义上来讲，政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供的服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，才称之为政府购买服务。它的特点是：政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现。

2.2基于现行规定层面的界定

《政府购买服务管理办法（暂行）》第2条规定：本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

2.3政府付费型PPP的界定

1、理论层面的政府付费型PPP

根据广义概念的界定，它是将传统上由公共部门提供的公共项目或服务，改为由公共部门同私人部门共同提供，是二者间的一种合作形式。

根据狭义概念的界定，它是外包和私有化之间，兼有两者共同特点的一种公共产品提供方式。它在最大程度上挖掘私人资源运用于设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施上的价值，同时为满足公共需求而提供相关服务。

2.4现行规定中的PPP

1、国家发改委的界定

根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，PPP是政府“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。这种界定方式，并未说明PPP模式是否只能在基础设施领域适用，并允许通过购买服务的方式实施PPP，因此满足广义上的关于PPP的界定。

2、财政部的界定

根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP是指“在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”。通常是将设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作交由社会资本承担，其合理投资回报则由“使用者付费”及必要的“政府付费”获得，对基础设施、公共服务价格及质量监管则由政府部门承担，以实现公众利益最大化。

财政部的定义强调PPP适用于基础设施领域，因此与狭义概念的PPP更加接近。

现阶段，关于PPP与政府购买服务的关系，主要有以下三种观点：

1、PPP模式的实质是政府购买服务

这个观点基于财政部于2014年9月23日的《推广和运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。它认为政府购买服务包含了很多方面，PPP模式只是其中的一方面。根据这种观点，除《招标投标法》、《招标投标法实施条例》之外，《政府采购法》、《政府采购法实施条例》等法律法规都可直接用来指导PPP模式。

2、政府购买服务是PPP模式中的“政府付费”模式

这个观点基于财金〔2014〕113号文中对回报机制的描述，“包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。”和国家发展改革委2014年12月2日《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。根据这个观点，政府付费指政府直接付费购买公共产品和服务，属于PPP的三种支付方式之一。

3、政府购买服务和PPP模式既并列又存在着重合

这个观点分别基于国务院的国发〔2015〕37号文件、财政部的财预〔2014〕13号文件，以及财政部、民政部和工商总局联合的财综[2014]96号文件。通过这三个文件，我们可以看出政府购买服务与PPP模式既有共性，又存在着各自独立的部分。

三、现阶段我国在政府购买公共服务中的现状和存在的弊端

3.1我国在政府购买公共服务中的现状

从2009年起，我国各级政府、服务类政府在公共服务的采购金额上开始保持快速稳定增长。据不完全统计，仅2013年，全国政府采购金额便_到了16381.1亿元，采购规模占据了全国财政支出和GDP之比重的11.7%和2.9%。尤其是服务类采购，比起货物类和工程类采购来讲要增长的更快，同比增长达26.4%。关于 2009～2013年全国政府采购总金额变化和2009～2013年全国服务类政府采购金额变化分别见图1和图2。

在2014年，国务院及相关部委先后以文件的形式，对政府购买公共服务下PPP模式采取了相应的激励机制，进一步促进了PPP模式在我国的推广。如《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）《、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕13号）《、关于印发的通知》（财库〔2014〕215号）《关于印发的通知》（财综〔2014〕96号）等。可以说，在党中央、国务院大力推行政府职能转变，建设服务型政府的过程中，PPP模式正发挥着越来越重要的作用。

3.2我国在政府购买公共服务中存在的弊端

长期以来，政府采购通常只是付出现金与即刻提货。随着市场经济体制的不断深入推进，这种模式日益显露出了它的指挥后，其弊端也越来越得到凸显。这些弊端主要在于以下几个方面：

1.购买服务的领域偏窄

目前，各级政府在购买服务的领域还有待拓宽。根据《政府采购法》的相关规定，货物、工程与服务为政府的三大采购范围。然而在实践运用中，人们把“服务”仅仅理解为政府自身运作的后勤服务，并没有把公共服务包括在内。这导致了政府购买服务的领域偏窄。

2.政府购买服务的有效参与程度有待提高

政府在购买公共服务的环节里，有服务需求的公众常常难以有效地进行参与，市场承接主体在资质、能力和提供的服务质量上也很难做到完全保证，造成政府购买服务效率难以进一步提高。

3.政府购买公众服务的监督评估机制有待完善

现阶段，政府购买公共服务的监督评估仅限于政府部门之内，缺乏来自于公众及社会第三方的有效力量。这导致了在监督评估机制上的缺位，给了一些社会组织在提供公共服务时滥竽充数的可乘之机，造成政府购买的一些公共服务质量不佳，最终导致政府的公信力下降。

四、PPP模式在政府购买公共服务中运用的特点和优势

分析了我国政府购买服务的实践和存在的问题[1]，我们不难看出，比起传统的政府购买公共服务来，PPP模式在政府购买公共服务中的运用所具有的明显优势。一般来说，PPP的主要特征体现为：

政府描述产出要求，与私营企业签订20―30年的长期采购合同。政府根据合同，将本该生产及提供的产品（服务）交由私营企业来完成。企业主要承担财务与市场风险，政府可以把短期投资变成长期向企业购买服务。

十八届三中全会明确提出建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。为此，PPP模式一时间在国内引起了重大关注。尤其是随着地方政府债务风险的不断加剧，PPP模式更是成了缓解政府财政压力的良好措施。PPP模式在政府购买公共服务中的优势在于，它便于实现政府同民营部门之间的“双赢”，能够在对私人部门投资营利目标不排除且适当满足的同时，将公共产品和服务更有效率地提供给社会。让有限的资源发挥出其最大程度的潜能。它在公众资本领域引入了良好的竞争机制，让公共基础设施建设和公共服务领域间就私人资本展开良性竞争，以提高公众资本的使用效率。具体说来，这种效应主要体现于：

4.1有效拓展政府购买公共服务的领域

通过PPP模式，我们就能有效地依靠相应的流程和环节，将政府直接提供的一部分公共服务事项和政府履职所需的服务事项，委托给具有相关资质的社会力量与事业单位来执行，政府依靠合同的相应条款来支付费用。这样政府购买服务的定位就不再局限于政府自身运作的后勤服务的范围内，使政府购买服务的范围得到了有效拓宽。

4.2有效提高公众及社会第三方的参与程度

运用PPP模式，我们就可以将政府购买公共服务的主体和承接主体的准入条件在购买内容、购买方式和程序上予以明确，使多方主体如政府部门、有服务需求的公众和市场承接方等明白自己的权利和义务，使不同的主体间互相增强信任感，让多方主体在参与程度上得到有效提高。

4.3有利于加强监督评估

采用PPP模式，其评价机制就可以建立在由主体、服务对象和专业机构组成的多方面系统上，有效开展第三方评价。这样无形间就加强了对政府购买公共服务的监督力度，使这个环节的透明度得到有效提高，确保社会组织在提供公共服务时做到保质保量。

总的来说，以PPP模式作为政府购买公共服务的发展方向，我们可以有效地在资金、管理与监督评价方面做到“三个转变”。关于这“三个转变”见表1：

通过表1我们可看出，PPP模式的好处在于：从政府端来讲，它能够进一步明确服务型政府的定位，使政府购买公共服务的模式得到优化，减轻政府的财政负担，使政府的工作效率得到提高，让政府在经济调节、市场监管，社会管理和公共服务方面的职能得到强化。从企业和社会公众端来说，它能有效地提高民间资本的参与程度，提升民间资本投资公共服务的热情、积极性和主动性，使金融市场的活力得到加强，让社会经济能够更加快速、持久、健康、有序地发展。

八、政府购买公共服务PPP模式的风险

8.1法律变更风险

主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全、层次低、效力差，很容易出现这方面的风险。

8.2审批延误风险

主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或私营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。

8.3政治反对风险

主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。例如大场水厂和水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

8.4 融资风险

是指由于融Y结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP 项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。

8.5项目唯一性风险

是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市政府曾承诺，保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如果因特殊情况不能保证收费，政府出资偿还外商的投资，同时保证每年18%的补偿。但是2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭。

8.6配套设备服务提供风险

指项目相关的基础设施不到位引发的风险。在这方面，汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年某水处理项目以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期20年，经营期满后无偿移交给武汉高科（代表市国资委持有国有资产的产权）。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决，导致工厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团。

8.7常见的其他风险

由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。另外PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。最后政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。

九、结束语

随着政府职能的不断转变，对政府购买公共服务的需求量也在不断加大，对服务质量也提出了更高的要求。政府购买公共服务下PPP模式可以说是政府购买公共服务的一项创新性举措，具有推广的价值。因此我们要对其应用方式进行深入探讨。

附件

PPP项目资产证券化趋势

（一）PPP项目资产证券化的重要意义

总理在今年的《政府工作报告》中指出，要深化投融资体制改革，探索基础设施资产证券化。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）明确要求，“依托多层次资本市场体系，拓宽投资项目融资渠道，支持有真实经济活动支撑的资产证券化，盘活存量资产，优化金融资源配置，更好地服务投资兴业”。PPP项目运营时间很长，很多项目长达20、30年，期间社会资本很可能有提前退出的需求。目前PPP项目退出渠道狭窄，资产流动性低，影响了社会资本参与PPP项目的积极性。因此，需要依托资本市场，推行PPP项目资产证券化，是贯彻落实党中央、国务院的有关要求，深化投融资体制改革的一项重要举措。

PPP项目资产证券化是保障PPP模式持续健康发展的重要机制。资产证券化是基础设施领域重要融资方式之一，对提高PPP项目资产流动性、盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。PPP项目资产证券化是保障PPP持续健康发展的重要机制。资产证券化是基础设施领域重要融资方式之一，国家发展改革委一直高度重视通过资产证券化等方式丰富PPP项目退出渠道，增强项目资产流动性。各省级发展改革委与中国证监会当地派出机构及上海、深圳证券交易所等单位应加强合作，充分依托资本市场，积极推进符合条件的PPP项目通过资产证券化方式实现市场化融资，提高资金使用效率，更好地支持传统基础设施项目建设。

（二）、证券监管部门及自律组织应积极支持PPP项目资产证券化

1着力优化PPP项目资产证券化审核程序

上海证券交易所、深圳证券交易所、中国证券投资基金业协会应按照规定对申报的PPP项目资产证券化产品进行审核、备案和持续监管。证券交易所、中国证券投资基金业协会等单位应建立专门的业务受理、审核及备案绿色通道，专人专岗负责，提高国家发展改革委优选的PPP项目相关资产证券化产品审核、挂牌和备案的工作效率。

2引导市场主体建立合规风控体系

中国证监会系统相关单位应积极配合发展改革部门加大PPP项目资产证券化业务的宣传和培训力度，普及资产证券化业务规则及监管要求等相关知识，推动PPP项目相关责任方建立健全资产证券化业务的合规、风控与管理体系。

3鼓励中介机构依法合规开展PPP项目资产证券化业务

中国证监会鼓励支持相关中介机构积极参与PPP项目资产证券化业务，并督促其勤勉尽责，严格遵守执业规范和监管要求，切实履行尽职调查、保障基础资产安全、现金流归集、收益分配、信息披露等管理人职责，在强化内部控制与风险管理的基础上，不断提高执业质量和服务能力。

（三）各省级发展改革部门应大力推动传统基础设施领域PPP项目资产证券化

1 明确重点推动资产证券化的PPP项目范围

各省级发展改革委应当会同相关行业主管部门，重点推动符合下列条件的PPP项目在上海证券交易所、深圳C券交易所开展资产证券化融资：一是项目已严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序，并签订规范有效的PPP项目合同，政府、社会资本及项目各参与方合作顺畅；二是项目工程建设质量符合相关标准，能持续安全稳定运营，项目履约能力较强；三是项目已建成并正常运营2年以上，已建立合理的投资回报机制，并已产生持续、稳定的现金流；四是原始权益人信用稳健，内部控制制度健全，具有持续经营能力，最近三年未发生重大违约或虚假信息披露，无不良信用记录。

2 优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化

各省级发展改革委应当优先选取主要社会资本参与方为行业龙头企业，处于市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的地区，以及具有稳定投资收益和良好社会效益的优质PPP项目开展资产证券化示范工作。鼓励支持“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，以及新一轮东北地区等老工业基地振兴等国家发展战略的项目开展资产证券化。

3 积极做好PPP项目管理和配合资产证券化尽职调查等工作

项目实施单位要严格执行PPP项目合同，保障项目实施质量，切实履行资产证券化法律文件约定的基础资产移交与隔离、现金流归集、信息披露、提供增信措施等相关义务，并积极配合相关中介机构做好PPP项目资产证券化业务尽职调查。各地发展改革部门和相关行业主管部门等要按职责分工加强监督管理，督促项目实施单位做好相关工作。

（四）营造良好的政策环境

1共同培育和积极引进多元化投资者

国家发展改革委与中国证监会将共同努力，积极引入城镇化建设基金、基础设施投资基金、产业投资基金、不动产基金以及证券投资基金、证券资产管理产品等各类市场资金投资PPP项目资产证券化产品，推进建立多元化、可持续的PPP项目资产证券化的资金支持机制。中国证监会将积极研究推出主要投资于资产支持证券的证券投资基金，并会同国家发展改革委及有关部门共同推动不动产投资信托基金（REITs），进一步支持传统基础设施项目建设。

2建立完善沟通协作机制

国家发展改革委与中国证监会将加强沟通协作，及时共享PPP项目信息，协调解决资产证券化过程中存在的问题与困难。中国证监会、国家发展改革委及相关部门将共同推动建立针对PPP项目资产证券化的风险监测、违约处置机制和市场化增信机制，研究完善相关信息披露及存续期管理要求，确保资产证券化的PPP项目信息披露公开透明，项目有序实施，接受社会和市场监督。各省级发展改革委与中国证监会当地派出机构应当建立信息共享及违约处置的联席工作机制，推动PPP项目证券化产品稳定运营。

参 考 文 献

[1]罗嘉雯，毛艳华.构建政府购买公共服务的PPP模式[J].中国商论，2015，11（16）：78-80.

[2]张海星，张宇.PPP模式：多维解构、运作机制与制度创新[J].宁夏社会科学。2015，11（15）：97-99.