应对气候变化我国森林法的修改与完善

论文摘要 在应对气候变化中林业具有重要的地位和作用。为应对气候变化我国政府对林业采取了一系列重大的保护措施和行动,以减缓和适应气候变化。但我国林业发展道路曲折,法制建设滞后,森林法作为调整林业建设发展的基本法,已远不能应对气候变化的需要。本文在探讨了森林法应对气候变化困境的基础上,提出围绕气候减缓和适应而修改和完善的设想。

论文关键词 气候变化 森林 立法

气候变化是当今全球面临的重大危机和严峻挑战,事关人类生存和社会全面协调可持续发展。已成为举世关注的焦点和热点问题。当今,人类总结应对气候变化的经验无外乎两个,一是提高对气候变化的适应能力,二是增强对气候变化的减缓能力。无论是适应还是减缓,森林在应对气候变化中的重要作用不容置疑。林业是减缓和适应气候变化的重要手段和有效途径。我国政府高度关注森林资源在应对气候变化中的特殊地位,及实地作出调整林业的政策和经营指导方针。但从法律的角度讲,森林法应积极回应气候变化问题,适时进行制度创新,是林业在适应和减缓气候变化方面的法治保障。

一、林业在应对气候变化中的作用

当前,气候变化正在威胁人类的生存和发展。它关乎每个国家、行业和公民的利益。因此,应对气候变化是全球性的紧迫问题。得到了国际社会的广泛关注。我国政府高度重视应对气候变化问题。先后采取了一系列的重大行动和举措。2007年实施了《中国应对气候变化国家方案》,(简称《国家方案》)和《中国应对气候变化的政策与行动》,(简称《政策与行动》)这是我国应对气候变化问题的战略性文件。在《国家方案》中,明确把林业纳入我国减缓和适应气候变化的重点领域中。在《政策与行动》中,鲜明指出林业是我国适应和减缓气候变化行动的重要内容。按照《国家方案》的要求,2009年国家林业局了《应对气候变化林业行动计划》。(简称《林业行动计划》)是《国家方案》相关措施的具体化,以贯彻落实《国家方案》赋予林业的任务。是对未来四十年(2050年)我国林业应对气候变化的总体部署。

林业是生态建设的主体,森林是陆地生态平衡的调节中枢,是陆地生态系统最大的碳储库。森林资源在减缓气候变化中具有重要作用。其固碳所具有的投资少、代价低、综合效益好等特点,得到了国际社会的广泛关注和高度重视。2009年6月,中央林业工作会议指出,林业在应对气候变化中具有特殊地位,应对气候变化,必须把发展林业作为战略选择。这是党中央、国务院根据林业特点做出的符合我国可持续发展的战略决策。可见,我国林业建设责任重大、加快林业发展已成为我国面临的一项紧迫而艰巨的任务。

二、森林法应对气候变化的困境

我国林业建设虽然取得了很大的成绩,但历史留给我国的现实是:森林资源非常缺乏,欠账过多,林业面临很多困难,制约了发展和建设目标的实现。究其原因,诸多因素中,法制建设滞后、没有完备的法制保障是关键。

我国林业建设的基本法《森林法》施行以来,对于森林资源的保护,促进林业可持续发展和生态建设发挥了不可替代的作用。而且在提高人们保护森林与环境意识、树立林业法制观念等方面作出了重要贡献。现行森林法中的植树造林、林地用途管制、森林限额采伐、林木采伐许可、森林病虫害防治、森林生态效益补偿制度等,都含有保护应对气候变化的基本元素,对增加森林面积和森林蓄积量、提高森林覆盖率、减缓气候变化起到了一定的积极作用。但从整体上看,由于现行森林法是在计划经济体制下制定的,虽然经过修改,但还是具有浓重的计划经济色彩。一些内容已经不能适应新形势的需要。《森林法》已经不能为林业可持续发展提供制度保障。因此,根据生态平衡和气候变化的需求对该法作出适当的修改,事在必行。我国森林法在应对气候变化中存在的主要问题:

(一)《森林法》缺乏应对气候变化的可持续发展理念

我国现行的森林法制定于上个世纪八十年代,当时国家的主导思想是以经济建设为中心。也由于建设初期,气候、生态和环境问题没有凸显亦未引起广泛关注。在这种背景下制定的森林法,还不可能从生态保护、可持续发展的全局高度来进行立法规制。虽然森林法在第一条立法目的中也提出了“国土绿化、发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境”的生态功能,但其中反映出来的是以木材生产为主要内容的传统林业发展理念,立法受以木材生产为中心的指导思想支配,通过对森林资源的经营管理,注重于保障木材和林产品的可持续产出和供给,满足国家经济建设对木材的需求。没有体现森林在应对气候变化中的主要作用。由于立法理念的落后使林业生态的保护与可持续发展受到阻碍,而森林法又没有根据变化了的客观形势进行适时的修改,而使其与现实严重脱轨,影响了林业应对气候变化功能的发挥。

(二)缺乏应对气候变化的生态保护制度

林业在生态建设中的地位非常重要。全球气候异常所带来的灾难,及伴随的次生生态灾难的常态化,正在威胁着人类的生存和可持续发展。而林业在可持续发展中具有的主要地位和在生态建设中的首要地位在森林法中还缺少制度保障。如目前我国实施的林业六大重点工程,均是以国家政策的形式推进的,虽然实施以来取得了很大的成绩,但缺少法律的规制和保障。此外,与立法相配套的制度不完善。现行林业法律、法规虽然在这些方面有一些原则性的规定,但是在法律制度和内容的规定上,还不具体系统,甚至存在无法可依的现象。更没有形成与生态建设和可持续发展相适应的法律体系。

(三)缺乏应对气候变化的基本制度

目前我国关于应对气候变化的行动和措施大都是通过党和政府颁布的政策性文件规定的。对一些应对气候变化的制度缺少基本法的依据。如森林应对气候变化的主要功能源于其强大的碳汇能力,但有关林业碳汇的增汇、固碳、和林产品替代”及碳汇交易、碳汇生态补偿等制度在森林法中是空白。如何将适应和减缓气候变化的政策法律化应是是森林法修改的重点。

三、应对气候变化森林法的修改与完善

用法律的手段去规制影响气候变化的行为,是应对气候变化的一个不可或缺的手段。在整合现有制度的基础上,建立森林法应对气候变化的配套制度,通过制度创新,充分发挥林业在应对气候变化中的特殊作用。笔者认为应从如下几个方面对森林法进行修改和完善

(一)确立可持续发展的立法理念

在森林法的修改中,首先要确立正确的符合生态规律和林业发展的理念。中共中央、国务院在2003年6月的“关于加快林业发展的决定中”将修改森林法的总目标定位为:“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路,实现林业跨越式发展”。这为森林法的修改指明了方向和政策依据,根据这一立法的总目的,笔者认为:“森林法修改的立法宗旨是“以生态建设为中心的可持续发展理念,注重体现森林的生态效益,发挥森林在应对气候变化中的重要作用。在森林的经营、管理、效益、生产中要大力倡导可持续发展,实现传统林业向现代林业的彻底转变。也就是说,可持续发展是森林法贯穿始终的指导思想。

(二)确立林业在应对气候变化中的生态保护制度

当前,我国林业正历史性地转向以生态建设为主

。林业的指导思想已由“木材永续利用”发展到“森林可持续经营”。林业的核心问题由利用变成了经营。森林的价值已不是传统的木材,生态需求已成为社会对林业的第一需求。森林法应为林业的生态功能提供法律制度保障。明确生态保护在森林法中的地位。增加有关林业生态建设规划,天然林重点保护、森林结构调整、提升森林质量、增加碳汇能力、在节能减排、开拓碳汇容量、保障经济可持续发展中发挥作用的重要内容。

(三)确立应对气候变化的基本制度

为应对气候变化森林法应在具体的制度设计上,体现林业的气候功能,填补林业应对气候变化的一些制度缺失并适时进行制度创新。

国家林业局的《林业行动计划》规定实施的22项主要行动,包括林业减缓气候变化的15项行动和林业适应气候变化的7项行动。这是一项重大的决策,是我国应对气候变化迈出的又一大步。减缓和适应是应对气候变化的两个有机组成部分,森林法的修改应围绕这二个组成部分进行修改和完善,将政策的宣誓通过森林法的修改形成国家意志。

1.减少森林退化的法律制度

主要包括.植树造林和封山育林制度。植树造林制度;在植树造林方面,我国森林法以原则性宣示“植树造林是公民应尽的义务”,国务院于1982年制定了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》。在政府主导下,我国人工造林面积保持世界首位,虽然取得了巨大的成绩,但其实施主要靠政策推行,靠公民的自觉。缺少稳定的法律制度保障。森林法的修改应围绕公民义务进行强化,追究不履行义务者的法律责任。封山育林是我国培育保护森林资源的一项重要营林方式,是实施森林可持续发展的有效措施,但《森林法》中没有将其作为一项基本制度确立下来。为了降低森林在气候变化方面的脆弱性,减少气候变化造成的森林退化,提高森林覆盖率,应将封山育林作为一项基本的森林保护法律制度确立下来。

2.增强森林碳汇的法律制度

包括森林的碳汇交易和碳汇的生态补偿制度。这二项制度在我国还没有通过立法确认。碳汇交易是林业气候法的典型制度,是创新林业发展机制、突破林业发展瓶颈、促进林业资源优化配置、建立森林生态效益市场化的新举措,从应对气候变化的角度出发,碳交易制度的确立势在必行。碳汇交易的实质是以市场化手段对森林在气候方面的生态效益进行补偿,我国必须建立基于森林碳汇的生态补偿制度。

3.森林可持续经营法律制度

近年来,促进森林可持续经营,这种理念已日益受到重视。但也仅是在政策层面,法律上缺少一系列的制度保障。

首先,.森林分类经营制度;分类经营是科学管理森林的基础,是确定森林不同效益的依据。我国现行《森林法》将森林根据其用途分为五类。但从生态的角度看,森林是一种碳汇,在减缓气候变化方面具有重要作用,而森林法的分类没有体现这种作用,已不适合林业发展的需要。森林法的修改应从森林的属性角度对其进行分类,以使其生态效益最大化。其次,森林灾害防治制度;包括森林病虫害和森林火灾防治制度。森林病虫害导致林业生态系统整体退化、危害巨大。森林火灾使林业遭受毁灭性打击,.对这二项森林灾害的防治,国家一向比较重视。在森林法和森林法实施条例中都有专门规定。但缺少针对应对气候变化的预防及措施,缺少公众参与制度,森林法的修改应将其完善。再次,林业重点工程建设制度;为适应实施可持续发展战略和林业跨越式发展的需要,国家已经对林业建设中实施的各项工程整合为天然林保护工程、退耕还林工程、自然保护区建设等六大林业工程,这是一项重大的战略决策。森林法也应围绕这六大工程进行修改,健全有关配套法律、法规、以适应林业六大工程建设的需要。