反规划理论在“多规合一”中的应用

【摘要】 文章针对目前各地所要面临的“多规合一”工作，将城市规划中的“反规划”理论引入“多规合一”，并从“多规合一”的规划理念、角色定位、目标确定和工作方法几个方面多反规划理论的应用进行了阐述，为拓展完善“多规合一”工作提供了借鉴和参考。

【关键词】 多规合一 反规划理论 应用

一、引言

2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部和住建部等四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，四部委在全国选取了28个市县作为试点开展“多规合一”工作。“多规合一”实际上就是将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及生态环境保护规划等专项规划的编制、实施进行融合。其本质应是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是各种规划在空间布局上的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用的一种手段。目前“多规合一”工作正值试点阶段，面临诸多难点，“多规合一”尚缺独立的法理基础和技术规范，以我国现有的城乡规划、土地规划以及生态环境保护规划中的理论和方法去探索“多规合一”的组织形式、管理机制、成果目标和技术标准等多方面问题，是实现“多规合一”的重要途径，本文就拟研究城市规划中的反规划理论在“多规合一”中的应用，为拓展完善“多规合一”提供借鉴和参考。

二、反规划理论

1、反规划理论的提出

反规划是相对与传统规划方法而言的，最早由北京大学景观设计学院院长俞孔坚教授于2002年在《论反规划与城市生态基础设施建设》一文中首次提出“反规划”（Anti-planning）的概念。“反规划”是应对我国快速的城市进程，和在市场经济下城市无序扩张的一种物质空间的规划途径。

2、反规划理论的内涵

“反规划”不是不规划，也不是反对规划，它是一种反思传统规划方法论，是对城市内建设用地快速扩张的一种应对方法。从本质上讲反规划是一种通过优先进行不建设区域的控制，来进行城市空间规划的方法，在某种层面上可以理解为 “逆规划”。简单地讲，就是一种景观规划途径。但也不是单纯的“绿地优先”，它的指向是建立一个生态基础设施，用来作为城市建设的刚性框架。

3、反规划理论的工作方法

“反规划”理论的工作方法就是先行规划和设计城市生态基础设施，再行安排城市建设用地。具体来说借助于GIS技术，对规划区域内的河流、物种、扩张等景观过程进行分析，构建不同过程的景观安全格局，然后综合叠加不同过程的景观安全格局形成生态基础设施。将“反规划”理论运用到传统规划过程中时，决策者根据当地的实际需要，将生态基础设施作为规划实施的刚性限制条件。然后划定建设用地空间管制区和生态功能分区，得出规划方案。

三、反规划理论在多规合一中的应用

1、应用于“多规合一”的规划理念中

反规划理论强调的是一种逆向思维的规划模式，是一种如新的规划思维模式。将反规划理论引入“多规合一”的规划理念中，可以改变以单一价值主体主导的思维方式。从以前的确定规划区的产业发展方向、城市用地布局和用地规模入手开始规划，改变为从确定强制性的非建设用地范围域（即先构建生态基础设施），保护规划区原有的生态自然环境入手开始规划。

2、应用于“多规合一”的角色定位中

“多规合一”并不是多个规划合并成一个规划，而是把国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划中涉及到相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上。“多规合一”是把总体发展战略和各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合在一起，把经济社会发展与空间布局融为一体的“一张图”的总统领，是政府的公共政策的工具或者一部分，它涉及到各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。在“多规合一”的角色定位中引入反规划理论有助于提升整个规划价值观体系完整性和规划公共政策属性的合理性，倡导公共利益或集体利益，尽可能弥补各规划中市场行为的负面影响，关注公共与私人行为的分布效果，努力弥补基本物品分布上的不公平，维护社会整体利益，保障社会资源、土地资源配置的公平公正。

3、应用于“多规合一”的目标确定中

在进行“多规合一”时，首先要确定规划区所要达到的总目标。一般是先对对各类规划的实施情况进行评估，再通过归纳行业发展要求，总结规划区未来发展思路，分阶段确定发展目标。最后对规划区的城乡空间形态、产业发展、综合交通、基础服务设施和生态环境保护提出原则性的引导，总结提出规划区的总体发展目标，作为指导全域空间统筹的总体方向。其中的环境保护具有生态与社会效益的正外部性，其发挥具有潜在性和滞后性，如果在制定目标过程中对城乡空间形态、产业发展、综合交通的社会效益和生态效益考虑不足，缺乏对资源利用远期的生态、社会影响后果的考虑，必然导致其他目标效益的损失。反规划理论立足于对非建设用地规划，优先考虑城市生态基础设施建设，注重环境保护和生态过程。因此在制定“多规合一”总体目标时引入反规划理论，使环境目标和社会目标在“多规合一”目标实施中地位对等，才能使得环境目标、社会目标和经济目标三者能够取得协调，真正成为全域空间的统筹目标，并得到可持续发展。

4、应用于“多规合一”的工作方法中

“多规合一”的本质是规划的协调。是在规划区空间中将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划的不同目标要求协调到同一平台上来，实现空间要素的“一张图”整合。

应用反规划理论在“多规合一”工作中可以将城乡总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划中生态绿地、水体、基本农田、自然保护区等区域首先进行模拟分析，综合叠加不同过程的安全格局即可建立“多规合一”中的生态基础设施。再将这种生态基础设施与城乡总体规划、土地利用总体规划相结合得到该规划区城镇建设区和土地利用布局。

四、结论

“多规合一”是解决我国现行规划编制和管理的过程中管理缺乏协同、部门规划衔接困难和管理主体不清等问题的必然途经。“多规合一”是一项新型的工作，其组织形式、管理机制、成果目标和技术标准先也正处在探索阶段。在“多规合一”的探索阶段引入反规划理论，将生态保护、伦理思想、科学发展等观念融入“多规合一”的方方面面中去，真正使得“多规合一”在目标实现、工作方法等各方面划更为科学合理。

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