小城镇基础设施与公共服务的地区差异

摘要：利用中国2009年小城镇数据，从人口视角对小城镇公共产品地区配置公平性进行测算。发现人口维度小城镇基础设施和公共服务地区差异性总体水平不大，但公园个数、体育场馆、镇区绿化面积和医疗卫生单位数Gini系数相对较大，接近警界线水平。为增强地区公平性，文章提出加快西部经济发展，适度提高西部地区公共产品密度，分类有重点加强各地小城镇公共产品供给的区域平衡之策。

关键词：公共服务；基础设施；Gini系数、Theil指数；小城镇

中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）30-0171-04

引言

1.研究背景与意义

2010年的中央一号文件明确提出，当前中国将积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，把中小城市和小城镇发展作为重点[1]。2012年2月国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，提出放开中等城市（镇）户籍管理限制。这些政策的出台对中国中小城镇发展带来新的历史机遇。在中小城市（镇）的发展中，基础设施和公共服务的供给是一个重要问题。若缺乏统筹协调，可能带来各地区政府盲目制定城镇规划，各自为战，形成新一轮分散投资和重复建设问题 [2]，同时基础设施和公共服务供给的不平衡必然影响区域经济协调发展。因此，有意识地调整区域间公共投资对促进区域协调发展具有重要现实意义。为此，首先需要弄清当前中国小城镇公共产品的地区差异现状，判断当前小城镇公共产品的区域短板在哪，这些差异是区域内还是区域间造成的等等。这样区域公共投资决策才有所依据。

2.文献综述

早期发展经济学家对基础设施的作用有过许多经典论述，认为基础设施创造了区域外部性，节省投资成本，导致地区内规模经济和投资回报率的增长。在要素自由流动的情况下，生产要素往往倾向于流向基础设施较好的地方，因此，基础设施的布局会导致地区间的经济增长差异。中国学者的研究也验证了基础设施对区域增长的作用。例如，蒋时节（2005）[3]和王仁曾（1994）[4]；樊胜根，张林秀等（2002）[5]；邓淑莲（2003）[6]和范九利；白暴力（2004）[7]；龚定勇，蒋爱民（2004）[8]；刘伦武（2005）[9]；谢长青，钱文荣（2008）[10]等等。同时，还有许多研究从公共产品供给的角度展开研究，如叶兴庆（1997）探讨了农村公共产品供给体制的改革[11]；叶文辉（2002）对单位供给公共品的制度进行了经济学分析[12]；谢长青、翟印礼（2006）[13]对小城镇公共基础设施供求均衡进行了讨论等。此外，在资源配置公平性方面，许多学者采用Gini系数和Theil指数对资源配置公平性进行评价，如黄泰岩（2000）对地区收入差距进行了研究[14]；朱玲（2000）[15]、龚向光，胡善联（2005）[16]，以及李晓燕谢长青（2008）[17]等学者从不同角度测算了卫生资源配置的公平性等等。

现有文献存在以下不足：一是目前有关基础设施公平性的研究主要集中在城乡之间配置讨论上，而对小城镇的研究还较鲜见。二是在小城镇研究文献中，对其地区公平性的量化研究尚未见到，这在城乡统筹飞速发展的今天不能不说是一个缺憾。三是在公共产品供给研究中，对基础设施硬件研究的较多，但对公共服务软件研究的较少。对于到底小城镇公共服务如何，是否与区域人口相适应等问题仍不清楚。鉴于上述问题都是区域经济均衡发展中需要面对和解决的现实问题，也是区域投资决策不可缺少的重要信息。基于此，本文围绕上述问题从人口维度对小城镇公共产品的地区差异进行测度。

一、评价指标和评价方法

1.评价指标和分区选择

基于数据的可得性，本文选取两类指标考查小城镇公共产品的地区差异。即基础设施指标和公共服务指标，以比较三类指标的差异性，判断哪类指标是地区公平性的短板。这两类指标由多个测量分指标综合反映，以避免单一指标的局限性。其中：经济类指标包括财政收入、固定资产投资、乡镇企业个数、用电总量；基础设施类指标包括储蓄所、公路里程、市场个数、公园个数、镇区绿化面积；公共服务类指标包括教育文化、卫生和社会保障三类，具体包括小学学校数、中学学校数、幼儿园、托儿所个数、图书馆、文化站、体育场馆、医疗卫生单位、病床数、敬老院、福利院指标。本文对小城镇的研究范围界定为建制镇。

2.评价方法

本文选取基尼系数（Gini coefficient）和泰尔指数（Theil Index，简称TI）作为小城镇公共产品区域配置公平性的评价方法。Gini系数是用来研究收入在不同人群中分布并计算收入公平性的方法，现在已经被广泛应用于各种公平性研究中。泰尔指数（Theil index）简称TI，是通过考察人口和其相应的收入（或资源，这里为公共产品供给）是否匹配来判断收入（资源）分布的公平性。本文采用以人口比重加权的方法，计算公式TI为：

TI=w1 [ log（w1/n1）]+w2 [ log（w2/n2）]+…+wi [log（wi/ni）] （1）

其中，wi=第i组人群总人口数占全体人口总数的比例；ni=第i组资源占全部资源的比例。

从TI的公式中可以看出，当各组所占的资源比例和人口比例相同时，TI值为0，表示绝对公平状况。当组中所占资源比例小于其人口比例时，w/n的值大于1，取对数后变为正数，表明这组人群对TI的贡献表现为正值；而当组中所占资源比例大于人口比例时，w/n的值小于1，取对数后变负数，表明这组人群对TI的贡献表现为负值。TI的最终大小，取决于各组人群正负的综合结果。Theil指数比Gini系数更适合地区间不公平性的描述。同时，Theil指数可以进行分解，更有利于分析各地区内部对不公平的贡献情况。TI指数分解公式为：

TI1=w1 [ log（w1/n1）]+w2 [ log（w2/n2）]+…+wi [ log（wi/ni）] （2）

其中，TI1=区域之间的公平性；W1=某区域总人口占全国总人口总数的比例；N1=某区域总资源占全国总资源的比例。

TI2=W1×TI1+W1×TI2+…+Wi×TIi （3）

其中，TI2=各区域内部的公平性合计；W1=某区域总人口占全国总人口的比例；TI1=某区域各省的公平性系数。

二、小城镇公共产品供给配置公平性评价

1.小城镇公共产品资源配置Gini系数测算

在对基础数据整理后，按每万人口小城镇公共产品拥有量从小到大排序，从人口维度计算Gini系数。参照收入分配公平性的Gini系数标准，即Gini系数在0.3以下为最佳公平状态，在0.3～0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6以上为危险状态。Gini系数越接近0，表示社会财富分布越平均。

表1结果显示，在按人口维度测算的Gini系数中，财政收入、用电总量指标超过0.4警界线。其余均在正常或理想状态。相对而言，基础设施类指标中，公园个数和镇区绿化面积Gini系数较高，分别为0.3794和0.2811；公共服务类指标中，体育场馆、医疗单位数和小学学校数Gini系数相对较大，分别为0.3575、0.2744、0.2573，仍均处于正常或最佳公平状态。其他指标公平性较好，如储蓄所、公路里程、市场个数、中学学校数、幼儿园、托儿所、病床数、敬老院、福利院各指标Gini系数均在0.2以下。小城镇公共产品经济类指标Gini系数均大于基础设施类指标，基础设施类大于公共服务类指标（三类指标Gini人口平均数0.4079>0.2216>0.2069）。

2.小城镇公共产品按人口资源配置TI测算及分解

从基础设施类指标TI值看（见下页表2），公园个数和镇区绿化面积指标值相对较高，为0.1318和0.0518。其他指标，如储蓄所、公路里程、市场个数基础设施总体配置地区差异性较小，储蓄所分布最为均匀，为0.0087。从区域差异贡献看，公园个数和镇区绿化面积地区间贡献较大，分别为72.98%和55.94%。相对于人口比重，东部地区公园个数和镇区绿化面积指标配置相对较多，而中西部和东北部相对人口比重这两类基础设施配置较少。

从公共服务类指标TI值看（见下页表3），体育场馆、小学校数和医疗卫生单位数地区差异性相对较大，分别为0.0906、0.0896、0.0539。体育场馆指标65.40%的差距来自组间差异，小学校数和卫生单位数差异来自区域内贡献（分别为88.78%和74.45%）。从四大地区看，小学学校数中西部和东北地区相对于人口供给较多，东部相对于人口较少；体育场东部地区相对于人口较多，医疗卫生单位西部和东北地区相对人口配置较多。对比TI指数和Gini系数各项指标值，发现两者基本一致，验证了结果的稳定性。

结论与政策建议

通过以上测算以得出如下结论：（1）按人口维度测算的Gini系数中，用电总量和财政收入指标最不公平，Gini系数远超过国际警戒线。（2）小城镇各类公共产品Gini系数基本都在正常值以内，其中公园个数、体育场馆、镇区绿化面积和医疗卫生单位数指标相对较大。前三项指标地区差距来自组间贡献。（3）经济类指标TI值地区间差距大于区域内差距，东部地区相对于人口比重占有更多的经济资源。从基础设施类指标TI值看，中西部和东北地区公园个数和镇区绿化面积指标配置相对人口比重供给较少。从公共服务类TI值看，体育场馆、小学校数和医疗卫生单位数TI值较大，其中小学学校数和卫生单位数差异来自区域内贡献。东部小学和医疗卫生单位相对于人口配置较少，中西部和东北部地区体育场相对人口不足。

针对上述结论，本文提出以下对策：（1）加快产业向中西部转移，促进农民工在当地就业，增加中西部地区财政收入水平，繁荣小城镇经济，实现区域经济上的平衡。（2）针对西部地区地广人稀和公共产品地理配置不足的问题，建议全国统筹，从东部地区收益中分出一块蛋糕，加强对西部地区的转移支付力度。这样，不必与东部地区看齐，但为补短板，在一定程度上，保证西部小城镇公共产品供给数量，提高地理可及性，增加供给密度。（3）分项目看，加强中西部和东北部地区公园个数、体育场馆和镇区绿化面积建设，平衡地区间供给失衡；东部地区重点加强医疗卫生单位和小学校资源的供给，以满足其较多的人口需求，从而弱化人均意义上公共产品供给的区域差异。