探寻适合我国国情的国库现金管理模式

摘要：我国国库现金管理源于滞留在国库的财政金越来越多的现状，这一点是与国外所不同的，因此在借鉴其他先进国家的经验的同时，必须要深刻了解我国国库现金管理的目的和意义，不断总结在国库现金管理中实践经验，摸索出一条适合我国国情的国库现金管理模式，近期的全球金融危机给我们一个深刻的教育，那就是要学会审视和分析对先进国家的先进经验的借鉴。

关键词：国库管理；现金管理；国库资金

文章编号：1003－4625(2009)06-0061-02

中图分类号：F830.44 文献标识码：A

虽然我国受全球金融危机的影响日渐加剧，但据财政部的数据，2009年1月份全国财政收入仍然实现了6131，61亿元(但同比2008年减少了1265，03亿元)，滞留在国库中的财政账户上的资金仍然在不断蓄积。如何来充分发挥和提高这部分资金的使用效益，更加科学地管理国库现金并探寻适合我国国情的国库现金管理模式，已成为财政部门面临的一项紧迫任务。

一、国外现金管理经验对比及借鉴

国外国库现金管理始于20世纪70年代，当时OECD即国际经济合作和发展组织国家出现了严重的财政压力这样的历史背景下开始的，而且迫于公众对政府实现公共资源的有效管理的压力，国库现金管理逐渐被视为政府管理财务的重要内容。从国际成熟市场国家的做法来看，国库现金管理大都是在国库单一账户上保留一个基本稳定的余额，如美国为50亿美元，英国为2亿英镑，澳大利亚为15亿澳元，以确保正常的财政支付需要，超出部分进行市场运作，提高国库资金效益。在国库现金管理的运作上，最为典型的有英、美两种模式，他们既有相同点也有差异性，但都是不断发展、改进与完善的结果，其中多有我们值得借鉴之处。

其共同点体现在以下三个方面：

(一)国库央行账户上保留一个基本稳定的余额，以确保国库支出需要，超过部分通过商业银行定期存款、同业拆借、国债回购与逆回购的方式进行市场操作。

(二)通过定期持续发行短期债券以弥补季节性、突发性财政资金缺口，满足正常财政支出需要。

(三)当出现长期性财政资金盈余时，通过减少国债发行或买回国债等方式降低国库现金余额。

英美两国国库现金管理的差异集中表现为以下两个方面：

(一)国库资金归集方式不同。在英国模式下，国库资金首先进入国库央行账户，然后对超过央行账户目标余额部分进行市场运作；在美国模式下，商业银行征税时，大都将国库资金直接存放在国库商行账户上，每天通过国库商行账户和国库央行账户的资金划拨，保持国库央行户的余额稳定。

(二)央行介入程度不同。在英国模式下，国库现金管理操作指令的制定和具体操作都由财政部完成；而美国模式下，超过国库央行账户目标金额的短期资金通过同业拆借、国债回购与逆回购等方式进行操作，但美国主要通过商业银行定期存款进行操作。

通过对英美两种运作模式异同的研究和借鉴，有益于在我国进行国库现金管理操作过程中进行有利的取舍，探寻到适合我国的操作模式与方法。

二、我国现金管理已取得的经验

我国的国库现金管理与国外国库现金管理的起源背景可以说是截然相反。2006年，我国财政存款余额逾万亿元，仅中央财政存款就多达7000亿元，可以说，我国国库现金管理是出于如何高效率和高收益使用国库过多闲置的资金的目的。长期以来，结合我国实际情况，在国库集中收付过程中，我国尝试并推出了一些国库现金管理的运作方法，为进一步完善现金管理奠定了基础。这些方法包括：2002年了国库存款计息有关办法，规定国库存款由人民银行规定的单位活期存款利率计付利息；2003年在记账式国债5期发行工作中，根据国库库款预测情况，规定延迟三个月缴款，避免了国库库款的大幅波动；2004年根据国库现金余额大量闲置的情况，提前买回当年到期的计式国债101亿元，减少了国库资金的闲置和国债利息支出。

从国库资金存放在银行不计利息，到按单位活期存款利率计付利息，再到国债发行延迟缴款和提前兑付年内到期活债，为我国规范开展国库现金管理提供了宝贵的经验。但这些只是国库现金管理的初步探索与尝试，还不能从根本上成为国库现金管理模式上成熟的方式方法，而是局部的、单一的、临时的、非制度性与常规化的简单方法。目前，虽然国库现金管理在稳步推进，但还有相当多的待完善之处：

(一)没有形成严密的切实有效的制约监督机制。国库现金管理还未形成制度化、规范化，相关的法律体系缺失，有待进一步建立、健全，以确立国库现金管理的法律地位。

(二)国库现金管理开展不全面。中央国库现金管理开展较快，而地方国库现金管理工作开展滞后，应进一步总结中央国库现金管理操作的经验做法，制定地方工作指导意见，尽快开展地方国库现金管理工作，使国库现金管理工作从中央到地方全面、连贯、系统无空白，不缺失，同时提高地方国库现金管理工作的操作水平。

(三)应进一步提高国库现金流预测能力。建立完善的国库现金管理风险控制体系，完善中央财政国库现金流量预测基础数据库，加强库款变动趋势研究与分析，建立财政收支预测体系，尝试按计分周，按周逐日滚动预测国库现金流量，进一步提高预测准确性；同时，为确保国库资金安全，减小风险，按合理分工与相互制约的原则，进一步明确职责分工，规范业务流程，建立后台负责账务记录与清算，中合负责投资财会风险分析与下达指令，前台负责市场交易的风险管理体系，确保国库现金管理工作安全高效开展。

三、我国国库现金管理建议

2006年以来，随着国库管理制度整体上的不断完善，开展全面系统的国库现金管理的条件基本具备，可以试行以下具有中国特色的中央国库现金管理模式：

(一)采取多种方式实现国库现金管理操作的弹性制。在确保国库支付需要和国库现金安全的前提下，发挥短期国债不可替代的安全保障与伸缩调节功能，使我国国库现金管理的运作方式呈现充足的弹性制。要首先采用商业银行定期存款和买回国债两种操作方式，并逐渐与国债回购与逆回购等国库现金运用方式结合，借助进一步发展和完善的资本市场和日益丰富灵活的资本市场工具，促进短期国债市场的改革与发展，按照实际情况调整和设置短期国债的品种期限，均衡、滚动地建立国债发行市场，形成一套完备而协调的模式，为国库现金管理搭建安全、灵动的运作平台。

(二)财政政策与货币政策应加强协调配合。在中央国库现金管理工作中，财政部负责国库现金预测，并根据预测结果制定操作规划，经与人民银行协调后下达操作命令，人民银行进行具体操作，同时财政部与人民银行建立定期协调机制，确保财政政策与货币政策的协调配合。

(三)国库现金管理在确保安全和流动性的前提下获取最大利益。国库现金管理与国债余额管理相协调与配合，既保证国库资金充裕率又能够减少国债利息费用，兼顾效益与效率。

(四)配合国库管理体制改革步调将所有财政资金统一纳入国库管理。全程由国库――这里包括财政的国库执行部门和中央银行的国库核算管理部门――监管，支出款项的每一个步骤都是透明的。所有未支付到最终收款人或用款单位的资金余额都由财政部门掌握在国库单一账户中。在国库集中支付改革的初期，为了保障改革的平稳过渡，财政部门对预算单位原有的基本账户持有“只出不进、逐步萎缩”这样的态度，致使预算单位基本存款户和零余额账户一直处于并存状态。在这种情形之下，有一些单位通过授权支付的方式分批将零余额账户中的资金转移到了原基本存款账户中，使得原基本存款账户资金仍然相当活跃，这将有悖于国库现金管理的初衷。只有全面掌控国库资金，才能行之有效地加以运用。