登记管理制度与社会组织的政府监管

【摘要】文章立足于登记管理新政策背景，探讨了我国社会组织政府监管存在的主要问题，主要体现在法律法规、监管体制、政府监管理念以及社会力量四个方面，进而提出了应对新政策下社会组织政府监管遇到挑战的对策建议，即尽快完善法律法规、加快政府职能转移、加强登记管理机关能力建设和增强对社会组织的资金扶持力度。

【关键词】登记管理制度 政府监管 社会组织

【中图分类号】D691.2 【文献标识码】A

2013年3月10日，《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》明确规定放开四类社会组织的登记。本次改革的方向是要把政府的部分职能转交给社会组织，实现“小政府、大社会”，指出了建设现代社会组织体制和改革社会组织管理体制的要求。该项“宽进严管”的政策大幅度降低了社会组织登记门槛，不仅标志着政府向社会组织转移职能的范围加大，而且标志着社会改革的全方位启动，要求有关社会组织的立法、政府监管、社会监督和社会组织内部治理等方面做出相应的改革，用单一管理体制替代双重管理，有着重大意义。

社会组织政府监管改革的必要性

改革开放以后，尤其是20世纪末以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，以及“春蕾计划”、“希望工程”和“幸福工程”等著名公益事业的开展，我国社会组织发展获得前所未有的机遇，数量日益增多，社会影响力不断增强，发挥作用的领域持续扩大，在一定程度上已得到社会和公众的认可、理解和支持，在社会生活中拥有不可取代的地位。但是，现阶段我国社会组织也存在着自身的问题和不足。

筹资能力不够，资金来源不合理。有调查显示，在我国超过90%的社会组织每年的支出费用低于50万元，只有少于2%的社会组织每年的支出费用额度超过100万元①。因此，资金短缺是社会组织中存在的一个相当普遍和严峻的问题。社会组织主要依靠政府、企业和公众的资助和捐赠，但这些资助非常有限，导致很大一部分社会组织由于严重缺乏组织活动资金而无法正常运行，有些社会组织甚至不得不通过开展不属于自身业务范围的经营性违法活动来维持组织的生存和发展。

内部管理混乱，营利性活动盛行。目前，我国大部分社会组织内部缺乏科学有效的治理，也没有健全完善的管理机制，一些社会组织通过经商办实业开展营利性活动，表面上打着“非营利”的旗号，实际上却一味地追求经济利益。调查显示，中国的社会组织70%是营利的②。社会组织违背其非营利性原则开展营利性活动，利用免税的优势与企业进行不公平竞争，扰乱市场秩序，对社会造成不良影响，也极大地损害了自身的公益形象，降低了公信力。

腐败滋生，公信力偏低。由于社会组织对社会资源具有一定的分配权力，导致其在使用社会资源的过程中，不可避免地出现权力寻租现象。近些年来，社会组织腐败丑闻频频出现，严重损害了国家和公众的利益以及社会组织自身的形象，极大浪费了社会资源，并从根本上破坏了我国社会组织生存和发展的基础环境，致使我国社会组织公信力偏低。

社会组织政府监管的主要问题及原因分析

虽然造成社会组织违规和腐败问题的原因复杂，但其中很重要的一点是，国家对社会组织监管缺位。因此，加强对社会组织的监管，尤其是加强政府监管，尽量化解社会组织存在的诸多问题，迫在眉睫。目前，我国社会组织政府监管体系的基本框架已经形成，但从现行的法律规定和监管实践来看，仍然存在一些欠缺之处。

法律法规不健全。首先，立法缺位。目前，国务院颁布的规范性法律法规有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部制定了《民办非企业单位登记暂行办法》、《取缔非法民间组织暂行办法》，此外还有民政部与其他部门联合的规范性文件等。从总体上看，现有法律法规仍不能满足现实需求，配套法规不完善，体现为：在人事、财务与外交等方面，社会组织缺乏符合自身特征的组织建设法律规范，只是简单地照搬事业单位的模式；在捐赠方面，缺乏明晰的实体法来规定各种类型和形式的“捐赠”与“收费”；只原则性地规定监管部门对社会组织要实施年检，并未出台有关年检内容、程序以及违反年检制度所应承担的法律责任等具体规定；虽然有明文规定社会公众享有对社会组织的监督权，但保障该权利的规定一直处于缺位状态。从法律规范不明晰角度来说，主要表现为过于宽泛地界定业务主管单位的范围③。其次，规范性较弱。目前有关社会组织监管方面的法律规范众多，主要来自于国务院颁布的行政法规。但是在现实情况中，这些行政法规并未起到应有的作用和效果，真正有效的只是民政部门及有关部门制定的规定，这不利于社会组织监管的规范化。另外，规范社会组织监管的法律法规在实际运作中可操作性不强，导致社会组织在性质、定位、作用及职能等方面缺乏规范性。

监管体制不合理。目前，我国社会组织的政府监管体制是一种以双重管理为核心的体制，随着社会发展和改革深入，双重管理体制的弊端日益显现。社会组织“双重管理”的审批登记制度，通过登记管理机关和业务主管单位的双重把关，使社会组织的登记注册程序得到了严格的规范。但与此同时，由于设置业务主管单位前置审批程序，社会组织的注册登记受到严重阻碍。双重管理体制的弊端主要集中在以下几个方面：

首先，合法登记门槛障碍。双重管理体制给社会组织的合法登记设立了双重障碍，所有的社会组织想要合法注册登记，不仅要通过登记管理机关的审批许可，还必须得到业务主管单位的审批同意，使社会组织获得合法身份遭遇到严重障碍。其次，业务主管单位定位障碍。现有的法律法规只规定了业务主管单位的职能范围，而对其义务却并未明确设定，所以一些政府授权单位和政府职能部门并不愿意成为社会组织的业务主管单位。此外，由于公共需求向多元化发展，社会组织的部分业务范围无法找到相关的政府部门的职能范围与之匹配，因此找到业务主管单位难度很大。再次，社会组织发展障碍。在我国，业务主管单位批准社会组织登记的条件是，考量社会组织的发展是否会带来政治风险，并看其能否为业务主管单位带来利益和能否有效控制社会组织④。鉴于这些条件，业务主管单位不可避免地会对社会组织进行行政干预，在实践中表现为，社会组织的领导权集中于业务主管单位，业务主管单位任命、派遣或兼任社会组织的管理者，这在实际运行中严重遏制了社会组织的发展。

政府欠缺有限监管理念。由于计划经济体制在我国历经了较长时期，政府力量过于强大，其影响也渗透到社会的各个方面。在此背景下，很多社会组织带有“半官方”的性质。具体体现在：一方面，一些社会组织实际上成为政府的附属机构，部分社会组织甚至是由政府组建而成，其机构设置、运行、经费甚至人员配备都依赖于政府机关。据了解，目前大概有三分之二社会组织的干部是由业务主管单位直接任命或委派。而且，某些社会组织在建立之初，会想方设法地挂靠政府机关，以此获取相关政府部门的支持。另一方面，政府机构欲控制公共资源。由于受公共利益部门化思维的影响，且政府拥有使用和分配公共资源的权力，一些政府机构为了增强对公共资源的控制权，往往会通过建立社会组织的形式来获取。此外，由于受人、财、物资源的限制，监管部门不能有效应对繁多的监管内容，而且监管重点不明显，致使监管工作精力分散，监管绩效较低。政府和社会组织分工不明、职责不清，严重阻碍了社会组织的正常成长。

社会力量边缘化。从我国社会组织的发展历程可以看出，社会力量对社会组织监管的作用和影响甚微。首先，社会监管力量薄弱。社会力量监管指的是除了政府、社会等组织以外的第三方监管。目前登记管理机关和业务主管单位是我国社会组织的主要外部监管力量，但由于这两个政府机关的监管体系不够完善和合理，发挥不了高效监管的作用⑤。在政府监督乏力的情况下，社会监督力量也非常薄弱，新闻媒体和公众对社会组织的监督还十分有限。其次，社会组织透明度较低。由于在内部治理结构、财务经费收支管理等方面，社会组织对外公开的程度不够，也在一定程度上阻碍了外部监管。此外，需要加强社会组织自律和诚信体系建设，这有助于发挥外部监管的作用。

登记管理制度改革中政府监管的应对

由于我国社会组织长期处于双重管理体制环境下发展，放开登记的新政策会对社会组织产生多方面影响，社会组织所面临的环境和发展方向都会发生巨大变化。随之，政府对社会组织的监管也会遇到前所未有的挑战。政府需要采取相应的措施应对挑战，保证政府机构监管的良性运行。

完善相关法律法规。新政策的落实迫切需要法律的保障，政府应尽快修订《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三个行政法规，优化法律环境。只有这样，才能推动社会组织创造升级优化的纵深发展，才能加速形成兼有高质量服务、有效监管、多方参与的社会组织管理服务新格局。笔者认为，三个社会组织行政法规的修订重点主要体现在以下五个方面：改革登记管理体制。除了政治法律类、宗教类社会组织、境外非政府组织在华代表机构以及法律法规和国务院规定需要前置审批的一些社会组织外，其他社会组织的成立都统一由民政部门直接登记；进一步明确民政部门和相关各职能部门的职责分配。例如，宏观指导、统筹协调、政策制定以及登记、年检、执法、监督检查等职能都由民政部门承担，而对社会组织领域的指导、活动规范和服务等职责则由各相关职能部门来履行；规范社会组织的自治权力。为了保证社会组织内部规范更加明确、自治权力得到充分保障、部分社会组织规范管理更加充分，应对新条例中社会组织内部治理和活动准则，进行详细规定；管理方式的创新。引导和激励同一领域和同一行业的社会组织组建行业自律性组织，使它们进行有效的自律和自我管理；民政部门应努力建立社会组织引导型政策体系。比如，探索研究和制定出台对全国性行业协会法人治理指引、社会团体财务管理规定、社会团体选举工作指引、社会组织信息公开指引以及社会组织商业活动指引等政策性文件。

简政放权，加快政府职能转移。按照方案，社会组织今后将是接管履行政府职能的重要力量，政府要保证社会组织能更好地承接其转移出去的职能。需要做的工作有以下几点：第一，制定政府职能转移相关指导政策。民政部应该尽快组织地方制定关于政府如何向社会组织转移职能的指导性意见、转移事项的有效规定以及调整机制。针对那些符合要求的社会组织，不仅政府产业扶持政策要给予支持，社会事业发展扶持政策也要提供支撑。第二，致力于优化发展环境，加大扶持力度。各级政府部门需要更快地转移职能，深入改革行政体制。社会组织负责承担政府的一些事务性管理工作，那些适合由社会组织提供的公共事务，可以通过竞争性选择方式转交给社会组织承担。同时，社会组织从事公共事务和提供公共服务也需要政府购买服务来予以支持。要按照职能调整的相关要求来增强社会组织登记管理机关建设，努力提升组织成员的全面素质能力，落实并且夯实改革社会组织管理制度的组织基础等⑥。第三，限期实现行业协会商会类社会组织与行政机关真正脱钩。那些早期成立于双重管理体制下的四类社会组织需要一个过渡期才能与原有业务主管单位完全脱钩。为了更好地实现真正脱钩，可以在全国性行业协会商会中选择适量的单位做试点，在成熟的试点经验基础之上，依照修订好的条例完成原社会组织的相关过渡工作。

加强登记管理机关自身能力建设。第一，设立专门机构，扶持社会组织发展。国外实行直接登记管理模式的国家中，登记管理机关主要负责登记注册，而政府都设有专门的服务组织或相关的资助项目对社会组织进行有效扶持。同样，我国政府也可在民政部门设立较高规格的社会组织管理局，负责社会组织发展规划、加强政策研究、开展登记管理、监督查处等工作，实现对社会组织的有效引导和监管。第二，充实登记管理机关队伍。可根据本地社会组织管理的实际情况，增加登记管理机关的人员编制，安排专门人员对社会组织进行登记和监督管理，还可设立专门的执法机关，提高执法效力。第三，提升登记管理人员的能力和素质。由于放开登记后，社会组织波及的范围更广、组织结构更为复杂、相应的法规条例更繁杂，这些都将导致登记管理机关的工作难度加大，对于登记管理机关员工的工作能力和业务素质也相应地提出更高的要求，登记机关管理人员需要通过不断学习和培训来提升自己的全面素质和能力。

增强政府对社会组织的资金扶持力度。第一，增加政府的资金支持。对于草根社会组织来说，最缺乏的就是资金，若政府和社会不能给予它们足够的资金支持，即使容易获得合法身份，发展依然困难。实行直接登记制后，可以参照香港的做法（香港政府提供给本地社会组织80%以上的资金），给社会组织提供更多的资金支持，以此来推动它们长期有效发展。第二，政府通过购买服务对社会组织进行资金支援。放开登记政策本身不是孤立的措施，从社会管理的顶层设计角度来看，形成社会组织运行生态是其终极目的。因此，直接登记具有两面性，不仅社会组织要在其中寻找机遇，同时对管理体制也有更大的需求。理想的状况是，首先赋予社会组织一定的法律身份，政府借社会之手购买服务，进而向社会组织及其生态系统提供足够的资源，让社会组织拥有更加充足的活动经费，从而满足社会需求。要达到这一目的，政府与民间要进行更深入的互信合作。可由社会组织承担的事务，政府转移给它们，政府利用测评体系量化、监督调查社会组织的专业性和服务质量，最终建立起以社会服务为导向的新管理体制。需要注意的是，该项工作必须与放开登记同步进行。第三，税收优惠和资助奖励。政府需完善税收优惠政策以及资金奖励体系，进一步扩大税收优惠的范畴和种类，并逐步建立统一合理、高效运作的社会组织税收政策体系。针对服务质量高、表现优异的社会组织给予资助奖励，激发它们的积极性。

（作者单位：洛阳师范学院政法与公共管理学院）

【注释】

①王名：《中国NGO研究―以个案为中心》，联合国区域发展中心，2001年，第29页。

②王名：“清华NPO研究的观点与展望”，《中国行政管理》，2003年第3期，第59～60页。

③刘鹏：“从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新”，《中国人民大学学报》，2011年第5期，第91～99页。

④周航，赵连章.：“社会组织发展与社会管理创新”，《东北师大学报》（哲学社会科学版），2011年第6期，第215页。

⑤郁建兴，沈永东，周俊：“从双重管理到合规性监管―全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构”，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2014年第4期，第1～10页。

⑥关信平：“当前我国增强社会组织活力的制度建构与社会政策分析”，《社会学研究》，2014年第3期，第37～40页。

责编 / 于岩（实习）