林区生态林补偿机制管理制度浅析

摘要：指出了林区生态林的保护建设一直都是福建省生态工程建设的重点问题，实行生态林补偿机制有利于生态林资源的保护和发展，但目前补偿机制的管理制度还有待完善。阐述了福建省生态公益林建设实行的方针及原则，以期实现生态效益、经济效益、社会效益的和谐统一，有效保护造林绿化成果，促进上游农民由“靠山吃山”向“养山就业”转变，推进林区建设和农民增收进程，结合其对林区农民的影响进行了综合分析，提出了相应的建议。

关键词：林区生态林；生态林补偿机制；农民增收

1引言

生态环境建设是一项功在当代、利在千秋的德政工程。林业生态环境建设是国家生态环境保护和国土整治的根本出路和首要任务。为全面实施可持续发展战略，落实生态环境建设基本国策，巩固林业生态建设成果，维护人类赖以生存和发展的环境，尽快实现建立比较完备的林业生态体系目标，补偿机制需要在实践中根据条件和要求的变化不断完善和创新。

2创新生态公益林管护机制

福建省创新生态公益林管护机制，是在不改变林木所有权的前提下落实管护主体。管护主体只有限制性的经营权、有限的处置权和政策性补偿与限制性利用的收益权。按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的总体要求，在稳定生态公益林所有权的基础上，以落实管护主体为核心，将生态公益林管护的责任、限制性经营的权利、政策性补偿与林下利用的收益有机结合起来，建立主体落实、监管到位、补偿合理的责权利相统一的管护机制。生态公益林管护机制改革必须有利于生态公益林的保护管理，有利于林农权益的维护，有利于生态公益林质量的稳步提高。各级政府大力宣传生态公益林保护的重要性，提高公众保护的责任意识；县镇政府应加强对辖区内生态公益林的监管，确保管护责任的落实；村级组织对辖区内的生态公益林的监管负有直接责任，除了发挥村级组织的监管作用外，要通过聘用专职监管护林员来强化对生态公益林的监督管理；林业部门要积极探索生态公益林管护责任与商品林承包收益挂钩的监管办法，确保经营者在管好商品林的同时，自觉保护好公益林。通过均山、均权、均利方式，确保集体经济组织内部成员享有平等的管护权、收益权，体现集体所有是集体内部成员共同所有，即责任共担、利益共享。坚持严格保护、科学利用的原则，生态公益林林木所有权不得买卖，林地使用权不得转让。在严格保护的前提下，依法开展生态公益林资源的经营和限制性利用。

3林区生态林的现状以及生态林补偿机制的不足

3．1林区生态林的现状

闽江上游生态林虽然有特殊的生态功能，但是产业发展相对落后、农民收入普遍偏低、就业情况不乐观。将闽江上游划分为生态涵养区之后，一些原有的水泥、采矿等资源消耗和环境污染企业相继被关停，使得就业容量和财政收入进一步减少，而替代原有企业的新产业尚未建立，地区经济发展与保护环境的矛盾尤为突出。因此建立有效的生态补偿机制可以缓解这些矛盾。另一方面，生态林补偿机制现目前还不完善，所以就需要查找现有生态机制的不足，并尽快采取有效的措施加以完善。

3．2现有生态林补偿机制的不足

福建生态林补偿机制已走在全国前列，并起到很好的示范作用。但由于福建沿海经济发展速度快，有些地方不能及时适应沿海城市和谐发展的需要，必须不断完善。当前不足有以下表现。

3．2．1尚未建立一个长期稳定的生态功能区

2001年《福建省生态公益林规划纲要》中生态公益林经营区林地总面积4278．41万亩，占全省林地面积的30．6％，由于城市发展部分生态林以地质灾害等理由被调出，调进生态林也是林相破碎，早期根本没有调进，造成生态林面积缩水，不利于生态涵养区稳定发展。

3．2．2功能区域发展规划太过笼统不够细化

2001年《福建省生态公益林规划纲要》是要发展特色的生态经济体系，作为保障体系提出完善生态林补偿机制，引导林区农民由“靠山吃山”向“养山就业”转变。但现目前林区发展基础设施薄弱，难以准确定位发展方向。因此在具体落实上还不能完全根据各地特点进一步考虑具体细化发展规划，尚未形成有较高竞争力和区域特色的生态林产业体系。

3．2．3林区生态林补偿机制尚不完善

福建省2002年在全国率先实行林区生态林补偿机制，但随着社会经济和林业发展的深入，现有的补偿机制已不能适应新的要求。（1）现行的补偿制度更多考虑的是“养山就业”，补偿途径主要是按面积和人头计算林区生态林补偿机制，本质上演变成按山林权属人人有份的社会福利补贴，虽然一定程度上解决农民就业和生存问题，也加大了对森林的管护力度，由于补偿机制还没有与森林经营质量和生态效益相关联，这就难以体现那生态补偿本来应有目的和特色。（2）现有的生态林补偿机制虽然让生态护林员看护森林，但是却没有给与他们生态经营的权利，使得森林的就业增收能力得不到发挥，森林的整体效益也得不到提高。（3）护林员工作辛苦，劳动强度相对较大，收入偏低，已逐渐丧失原有吸引力，需要适时提高。（4）虽然在2008年福建省对部分集体林权适度进行改革，增加生态补偿资金，组织农民专业队伍进行森林健康经营，而且补偿金额计划每3年调整一次。这个转变一定程度上确实有积极的意义，但是仍未与森林的整体生态效益和经营水平相关联。

4完善生态林补偿机制

4．1建立长期稳定的生态功能区

福建的发展的速度很快，这必然对生态涵养区的生态功能要求更加强烈。生态林发展方向虽十分明确，但需要长期持久的努力，要制定一个长期稳定的生态功能区。建议抓紧时间认真总结2001年《福建省生态公益林规划纲要》实施过程中的经验以及不足，在此基础上提出一个长期有效的福建省生态功能区的划分和发展规划。

4．2建立生态补偿机制的地方法规

目前我国在关于生态补偿方面的立法还是空白，在有些法律法规中只是贯彻生态补偿的理念，没有正式确立生态补偿机制的法律地位，没有明确补偿权利和补偿义务，更没有涉及生态服务的评估，监督的标准和规范，这不利于保障生态补偿机制的可持续发展。建议省人大尝试进行制定生态补偿的地方法律法规。地方法律应明确规定补偿的范围、方式、对象以及标准，同时明确规定生态环境破坏责任人的法律制裁和经济赔偿办法，规范生态建设投资稳定增长机制。通过法制化的规范管理，使补偿机制走向健康稳定的发展轨道［2］。

4．3建立稳定增长的补偿基金和统一的生态补偿机制体系

目前林区生态林补偿资金主要来源政府财政拨款，没有建立林区生态林受益者的支付体系。通过市场机制筹措资金是补充补偿资金的的重要渠道，也是补偿机制发展的主要方向，应引导和支持生态补偿机制的运行，可以依托旅游部门、相关企业参与补偿市场机制。根据部门差异，从林区协调发展，城乡统筹、林区森林、自然保护区、水源保护、矿产开发等不同内容，制定出统一协调的林区生态补偿机制方案。确定相对应的赔偿方式、补偿标准以及补偿资金来源等。

4．4建立补偿基金的分级分类使用制度

在生态补偿金额度较低的前提下，要更多考虑受益群体的公平性和资金使用的公开透明性。未来的补偿基金会不断增加，政府也要求在“效益补偿”的前提下逐渐强调补偿基金实际使用效果，也就是实施生态补偿后提高森林生态效益的作用。可以将补偿基金分为“基础保障、效益促进、产业引领”3大板块。基础保障用于保障受益人群的公平性，效益促进用于森林生态经营，产业引领用于带动林区产业发展。这样补偿金兼有输血和造血功能，使林区农村发展和农民的增收步入良性发展模式当中［3］。

4．5引入生态管护人员准入机制

护林队伍要专业化，建立管护人员资格的认证和考核制度，不断提高门槛。对履行职责不到位的管护人员进行奖惩，甚至淘汰。提高相关人员责任意识，定期组织培训让管护人员掌握基本相关知识。提高文化水平和工作技能。逐步实现专业化管理，采取委托的方式，可将管护责任委托给具有一定专业知识的村民森林看护队管理，逐渐成立森林管护公司。通过专业化管理提高生态管护质量［4］。

5林区生态林补偿机制对林区农民影响

（1）林区农民养山就业，生活水平得到提高。福建省林区生态林补偿机制实施以来，因生态林管护就业的农民累计达4万多人。护林员人均工资4000多元，最高近10000元。农业人口人均年增收100余元。有些村人均年增收达近800元。林区变化尤为突出，农民生活水平显著提高。（2）闽江上游农民生态意识提高，改变了原有的山村面貌。生活在林区的农民思想观念有所改变，随意在野外放牧、乱砍乱伐的现象有所减少，林区农民自觉参与生态建设，在街道房子旁边，空地上种植树、花、草，农村环境明显得到改善。（3）补偿机制有效落实，奠定集体林改基础。通过林区生态公益林补偿机制的进一步落实和完善，使农民获得直接的收益，也必将使集体林权改革稳步推进［5－7］。

6结语

自从2002年福建省生态林补偿工作的全面展开，解决了部分林区剩余劳动力，使林区农民纯收入增加。以福建为例，侧重阐述了林区生态林补偿机制的现状、生态林补偿机制的不足、完善生态林补偿机制的建议性措施，针对生态林补偿机制的深入分析得出，只有进一步完善林区生态林补偿机制管理制度，才能一步改善林区农民的生活状况。

参考文献：

［1］张俊芳，卓军．浅论生态公益林补偿问题与机制创新［J］．防护林科技，2007（5）：70．

［2］杨锡．福建省林区生态林补偿机制的政策建议［J］．吉林农业，2012（2）：17～18．

［3］刘晶岚，宋维明，邢红．福建林区生态林补偿项目管理机制研究［J］．林业经济，2006（10）：10～12．

［4］肖饶，邓华锋，李慧．福建省生态公益林管护员补偿机制问题研究初探［J］．内蒙古林业调查设计，2008（3）：1～3．

［5］林振显．福鼎市生态公益林建设现状和发展对策［J］．绿色科技，2015（11）：111～112．

［6］刘启兴．浅析生态公益林建设现状及对策［J］．农技服务，2016（2）．

［7］赵博．加强辽宁省生态公益林建设的几点建议［J］．防护林科技，2014（6）．

作者:陈清锋 单位:福建省清流县里田林业站