充分认识用编审批的重要性

编制使用审批是机构编制部门的一项重要职能。加强编制使用的审批，从源头上防止人员膨胀。新形势下，随着行政管理体制改革的不断深化和机构编制管理工作的科学发展，用编审批这一职能也要在实践中不断加强，为机构编制管理工作的科学化、规范化、制度化打下坚实的基础。

一、强化用编审批必须进一步统一思想、形成共识

用编审批作为机构编制部门对机关事业单位人员“进口”把关的重要手段，是职责所在、管理之需、形势使然，必须进一步统一思想、形成共识。

强化用编审批是落实中央严格控制机构编制的必然要求。党的十报告明确提出，要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，对机构编制管理工作提出了新的更高的要求，而在机构编制管理中，人员编制管理是重中之重，是降低行政成本绕不过的坎。党中央、国务院对严格机构编制管理高度重视，2011年《关于严格控制机构编制的通知》（厅字[2011]22号）就加强机构编制管理提出了“四个严禁”要求；总理在十二届人大闭幕后回答记者提问时，对从严控制财政供养人员也提出明确要求。落实中央这一系列指示精神，实现对财政供养人员只减不增的目标，要求机构编制部门必须进一步强化用编审批意识，牢牢把住用编审批这一源头。

强化用编审批是从宏观上优化人员配置的重要手段。机构编制工作既关系上层建筑，还关系经济基础，这种综合管理的特征，要求机构编制部门既要研究行政管理体制改革，为促进科学发展提供体制机制的服务。同时，又要在机构编制管理中，根据各个部门的编制空额情况，制定公务员招考、事业单位招聘、引进高层次人才等用编计划，有效满足一些重要领域尤其是文教卫生、科研院所对高层次急需人才的需要，服务于事业发展，服务于人才战略。从另一方面来说，编办既是党委工作部门，又是政府工作部门，列党委机构序列，这种新的体制，更有利于机构编制部门行使用编审批职能，从宏观上把握编制使用的方向，特别是对一些职能弱化的事业单位，不再审批用编计划，有利于促进事业单位的分类改革。

强化用编审批是实施编制精细化管理的内在要求。精细化是机构编制管理的必然方向，实名制管理是精细管理的必然选择。中央编办等四部门早在2009年就出台了加快推进机构编制实名制管理工作的意见，通过对在职在编人员的实名制管理，能有效遏制混用编制、超编进人、超职数配备领导干部和“吃空饷”等违规违纪现象的发生。落实实名制管理要求，实现机构编制的精细化管理，需要机构编制部门抓好用编审批，不断强化前置审批功能，这样做可以达到两个控制的目的。其一，从用编总量上来说，能使本级的年度用编计划数控制在上级业务部门核定的范围内，实现财政供养人员只减不增的目标；其二，从具体部门或行业来说，有利于从源头上控制人员结构，达到结构比例的最优化。仅以全日制中小学为例，中小学教职工中包括教师、职员、教学辅助人员和工勤人员，省里规定，学校教职工总编制中专任教师所占比例，普通中学一般不低于75%，小学一般不低于85%，确需配备职员、教学辅助人员的，其占教职工的比例高中不超过15%，初中不超过12%，小学不超过9%。对各类人员比例的把握，只有通过用编审批才能得到有效落实，否则就会落空或流于形式。

二、强化用编审批必须进一步消除误区、正确看待

目前，由于编办管理体制的调整，一些部门对用编审批管理存在着一些误区，主要体现在以下几个方面：用编需不需要审批？由谁审批？使用空余编制还要不要机构编制部门再进行审批？机构编制部门对编制管得过紧过细，是否有利于事业发展？还有，上级明确规定，机构编制、组织、人社、财政等相关部门要在实际工作中，各司其职，密切配合，但由于机构编制部门独立设置不久，有的部门对各司其职的理解上存在误区，尤其是对中编办等四部门联合下发的关于加快推进实名制管理的通知中，有关落实实名制管理职责划分的理解上产生歧义，致使有些地方的相关部门协调配合不够畅通，合力作用发挥地不够好，在用编审批、人员配备、经费落实等环节出现部门分割的现象，如不迅速扭转，不利于从严控制机构编制，不利于机构编制部门的履职尽责，也不利于形成工作合力。

机构编制部门管理体制的调整，本身是改革的产物，也体现出中央对机构编制工作的进一步加强。改革，必然涉及到部门职能、利益的调整、再分配，这是改革过程中必然遇到的问题。出现一些暂时的分歧是正常现象，但只要从巩固党的执政基础的高度，从推进经济社会科学发展的高度，从贯彻落实十精神和有关规定的高度来分析认识，就能够消除误区，科学看待，统一认识。

三、强化用编审批必须进一步健全机制、形成合力

作为编制使用管理的职能部门，机构编制部门要进一步明确职能定位，切实增强部门自信，在管理手段、服务理念上不断创新，进一步强化用编审批，促进编制使用管理的制度、程序等进一步细化完善，形成长效工作机制。

要形成用编必须审批的制度机制。用编审批需要通过实践探索，将原则理念、目标任务、程序步骤以制度化的形式固定下来，以促进机关事业单位编制审批意识养成、程序遵守，并且这项制度的制定主体层次要高，要有权威性，制定的制度要有刚性要求，有约束力，有纪律保障，使其成为机关事业单位普遍的遵循。如山东省编办和省财政厅印发的《山东省机关事业单位编制使用审核与人员经费管理办法》（鲁编办发[2011]3号），对用编审批所遵循的原则、程序步骤、纪律要求等作出了明确规定，这是编制和预算的有机结合，对用编审核作出的制度性安排，具有较强的指导性和可操作性。

要完善用编必须审批的工作程序。目前，对用编审批的程序各地不尽相同，有的是从宏观上把握，下达一个年度用编数量，属于粗线条管理；有的从微观上掌控，审批到具体单位，甚至还审批到具体调入人员，属于精细化管理。在审批程序上，应着重突出机构编制部门的前置审批职能，将用编审批细分为五个步骤。一是用编申请。机关事业单位因工作需要使用编制空额的，用人单位主管部门要先向机构编制部门提出用编申请报告。二是用编审批。机构编制部门对用编申请进行受理登记，并对用人单位是否有编制空余、是否符合编制结构、是否符合编制管理的有关规定等进行审核，提出编制使用意见。经研究同意使用编制的，应出具编制使用核准函。三是使用编制。用人单位凭编制使用核准函到组织、人社、教育、民政等部门办理人员考录、招聘、调入、接收政策性安置人员等手续。四是落实编制。用编单位使用编制后，持相关材料到机构编制部门办理列编手续，纳入实名制管理。五是核销编制。在编人员出现调出、退休、退职、开除、解聘、辞职、辞退、死亡等情况，由所在单位持有效证明到机构编制部门办理核销编制手续。这五个步骤，明确了涉及单位用编审批管理的办理程序和权限要求，尤其是把住了机关事业单位进人的第一道关口，对有效控制人员增长，发挥机构编制部门的职能优势，发挥积极作用。

要加强用编必须审批的部门间协调配合。控制机关事业单位人员增长，相关部门间的密切配合、各司其职、部门联动是关键。通过建立用编审批的制度和工作程序，能够有效聚集严格用编审批的正能量，减轻机构编制部门压力，减少一些人为因素的干扰，形成良好的工作氛围。要加强与组织、人社等部门的配合，对公务员的考录、事业单位的招聘、机关事业单位人员的调入或调整，按照用编审核的程序实施。要健全完善机构编制人员与财政预算相结合的管理机制，机构编制部门审批的用编数量，作为拟定财政预算和核拨经费的主要依据，对部门单位擅自增加的人员，组织、人社、教育、民政等部门不予办理录（聘）用、调配、退役士兵安置、工资核定、社会保障等手续，财政部门不予核定经费。

要加大用编必须审批的监督检查力度。监督检查是保障用编审批管理职能落实的重要手段，机构编制部门要高度重视，认真贯彻中央关于严格控制机构编制的通知精神、《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《机构编制监督检查工作暂行规定》，以及地方党委、政府和编委制定的编制使用审批（审核）等规定，把编制的使用作为监督检查的一项重点，把监督检查作为落实用编审批的一个重要手段。要围绕增强用编审批管理的协同性，建立机构编制部门与纪检监察部门间的协调配合机制。加大专项检查力度，构建起电话、网络、三位一体的举报受理平台，对违规使用编制的要坚决纠正，并依规依纪作出严肃处理。高标准建设机构编制综合管理信息系统，借助这一平台，实现对本区域范围内人员编制数据的实时掌握、同步监测、动态管理，确保及时发现问题。同时，积极推进人员编制实名制网上公示，接受社会监督。作者系泰安市编办副主任 E：FQJ

关键词：机构编制管理 用编审批 总量控制