地方政府融资平台运作中的问题与对策

［提要］地方政府融资平台为保增长、扩内需、调结构发挥了积极作用。但随着地方政府融资平台的数量和规模的扩大，风险也在不断聚集。本文对地方融资平台的运作机制及其运行中存在的问题进行分析，并提出建议。

关键词：地方政府；融资平台；风险

中图分类号：F83文献标识码：A

收录日期：2014年6月5日

审计署2013年12月30日公布数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206，988.65亿元，负有担保责任的债务29，256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66，504.56亿元。审计结果表明，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。

一、我国地方政府融资平台发展及其运作机制

（一）地方政府融资平台概念。地方政府融资平台是指由地方政府发起设立的，通过土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装资产和融资现金流可以达到公司的标准，如果有需要，辅之以财政补贴作为还款承诺，承诺以实现各种基金的目的，然后用于市政建设、公用事业等项目中的资金。

（二）我国地方政府融资平台发展历程。1978年推行“拨改贷”以及1994年的“分税制”改革，推动着市场化进程的不断前进，银行等金融部门的独立性不断增强，其运行的规则也开始逐渐向市场化靠拢。这使得地方政府追求制度上的创新。由于制度的创新，在上世纪末开始出现“地方政府融资平台”的雏形。

在1997年之后，我国开始实施扩张性的财政政策并配套实施宽松货币政策以应对金融危机。再加上1994年《预算法》的颁布，在一些东部沿海城市示范效应的带动下，全国各地地方政府开始进行的 “打捆贷款”和“银证合作”模式快速扩张，其中所蕴藏的巨大风险逐渐被关注，国家发展和改革委员会、财政部、建设部、人民银行、银监会五部委联合发文，要求各级政府停止与金融机构之间的“打捆贷款”和“银证合作”。

为应对美国金融危机，中央政府发起了一项财政刺激计划，4万亿元投资刺激更多的社会资本加入。应对金融危机采取扩张的财政政策和宽松的货币政策为解决地方政府融资难的问题提供了一个契机。2009年3月，中央政府为了进一步贯彻落实中央配套资金4万亿元投资计划，央行和银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整指导，促进国民经济平稳较快的发展》，用以鼓励地方政府设立相应的融资平台，通过该融资平台引入社会资金，以此构建当地基础设施建设和公共设施建设。

在这种情况的影响下，地方政府在未来几年推出，超过30万亿元的投资及建设计划，中央政府不但容许，甚至鼓励地方政府大量借用银行贷款，并支持地方基础设施项目的建设，各级政府融资平台数量以“爆炸式”增长。

从2009年至2010年，中央政府多次出台文件及通告，要求规范解决地方政府融资平台的管理问题。并要求对地方政府融资平台进行清理，公共项目一律不得从银行取得贷款，要求当地政府将债务纳入预算，并重申地方政府不得违反《担保法》进行融资担保承诺。

（三）我国地方政府融资平台运作机制分析。中国的地方政府融资平台的操作过程可以概括为以下三个方面：

1、地方政府利用当地可用土地资源、财政拨款、股权等资产，形成一个资产及现金流量可以达到融资标准的公司――地方政府融资平台。

2、通过银行贷款，直接融资（BOT，TOT）和信托产品等融资渠道为公共项目提供资金；地方政府融资平台的资金来获得财政分配和投资各类基础设施项目，公益项目。由于这些贷款融资平台的问题，该项目将被提供服务的贷款。其中，通过银行信贷额度，银行一般会要求当地政府的项目、土地使用权，甚至做出相应的财政收入担保（或由担保公司提供专业性担保），或承诺，收取费用的权利。

3、融资的本金及利息均由平台公司进行偿还。这种操作模式，以避免与当前预算法的法律障碍，保障债务融资的地方政府，经济发展和当地政府来解决巨大的财政缺口的法律方法。

二、我国地方政府融资平台运行中存在的问题

（一）普遍缺乏资金，设立和运作不规范。由于地方政府可利用有限的财力和资源，融资平台公司基本上会遇到资金短缺的问题。据相关方面反映了一些融资平台公司通过各种非法手段，如使用流动性或充当过渡性贷款资金的项目，资本金几个平台共同支配，以此规避资本金短缺问题。此外，一些地方政府将无法变现的学校、医院等作为资本金注入融资平台公司。没有相应的法规约束地方政府这些融资行为，因此存在着不可避免的道德风险；而另一方面资本金短缺将导致数据指标失效，信用风险提高，商业银行的信贷管理失灵。

（二）在数量和规模快速增长，资产负债率逐年上升。据官方介绍，目前中部省份，县（县级市），农村融资平台八千多，增幅比上年同期增长近一倍。在2009建立的融资平台公司数量等同于之前融资平台数量的总和。银行向融资平台提供的贷款逐年上升，地方政府的负债连年升高。

（三）外部监督和缺乏内部治理双重监督，政府承担主要风险。一方面地方政府融资平台冠以公司名称，声称“企业”运作，从政府相关部门的有效监督这些融资平台公司；另一方面由于大部分融资平台公司是在原国有企业或者事业单位的基础之上整合而来，其普遍缺乏规范的公司管理制度框架结构，市场化运作等方面能力不足，风险控制的手段也很缺乏，致使债务风险非常高，并在实质上主要由政府承担风险。

（四）信息内容、贷款资金的流动和缺乏监管操作的严重不对称。地方政府融资平台的财务状况不透明，一般不对外公布财务收支状况、总金额、贷款及其他平台公司财务详情，部分融资平台公司的没有财务报告；有些地方政府通过多个融资平台公司从不同的商业银行获取信贷，形成“多头融资，多头信贷”的模式，导致债务管理非常混乱，银行难以全面掌握融资平台还款能力。此外，由于融资平台公司没有实际使用资金，银行是很难使用传统的监督手段来监控信贷资金的真正流向，一方面是通过地方政府融资平台公司融资的资金已转移财务账目或关联公司，导致部分资金流入无法足额偿还贷款项目。

（五）地方政府融资平台负债率部分已超出地方政府的财政资源，具有较高的债务风险。地方政府利用贷款建设基础设施项目，大部分投资大，产出慢，有的甚至没有产出，其效果很难单纯依靠银行贷款的偿还，地方政府需要在未来数年使用，甚至几十年收入偿还。有些地方政府不考虑自身还款能力。其中，最主要的问题是政府债务在总收入中的比例过高，不包括在政府债务的预算管理。

三、加强我国地方政府融资平台风险管理的建议

（一）规范地方政府债务和债务担保及其他承诺的行为。地方政府要切实按照相应的借款行为进行规范，根据《担保法》规范其担保承诺行为，建立健全内部控制管理机制，财政部门应对各级政府设立相应地方政府债务上限，设立地方政府偿还贷款准备金制度。应对项目资金进行统计管理，完善申报、计划、审批、预警、监督等一系列管理机制，进一步将政府融资项目建设推向市场化运营，加强地方政府预算与债务管理。

（二）对现有的地方政府融资平台进行规范和清理。清算并妥善处理这些公司的债务问题；清理并规范融资平台公司；注重地方政府担保承诺行为的规范化管理；金融机构加强信贷管理和财务管理，并清查地方政府债务问题，对其自身的呆账坏账尽早及时地处理，以此来规避未来金融界中所潜在的金融风险，及时预防政府债务风险转向金融风险。

（三）改进并完善地方政府绩效考核评估，强调经济增长的同时提高经济增长质量。国内生产总值、就业率、投资规模往往是地方政府的政绩，这在很大程度上激发了地方政府融资平台公司形成的重要组成部分。处理的改进，鼓励地方官员注重经济增长的质量在合理利用资源和财政资源的有效和实现可持续经济增长的地方政府绩效考核和评估。尽可能多的改善地方经济结构框架，注重经济的可持续性增长，大力推进节能减排，推广低碳式经济发展模式。

主要参考文献：

［1］Peter C・Young.Local Government Risk Financing and Risk Control Pools：Understanding Their Forms，Functions，and Purposes［J］.Public Budgeting & Finance.1989.12.

［2］秦德安，田靖宇.地方政府融资平台研究综述［J］.地方财政研究，2010.4.

［3］曹大伟.关于地方政府融资平台公司融资的分析与思考［J］.商业研究，2011.4.