借鉴日本农技推广模式完善科技特派员制度

提要本文对中日两国农业科技推广模式进行比较,指出中国农技推广实践的差距,提出不断完善我国科技特派员制度对策建议。

关键词:科技特派员制度;日本模式

中图分类号:F32文献标识码:A

一、中日两国农业科技推广模式比较

(一)日本的农技推广模式。日本是人多地少的岛国,政府强力干预农业。日本农业技术推广的历史始于明治年间,1899年推行农会法,在全国分层次设立农会,实行农会技术员制度,至1926年,农林省成立了经济更生部,主要负责指导农户和农场,日本的农业普及体系至此已初具规模。1948年制定的《农业改良助长法》,是日本农业及其推广事业的根本法律,也是日本农业推广和改革的基本国策。近年来,随着地方农业政策的调整,各地农业发展呈多样化趋势,2005年正式颁布实施了新的《农业改良助长法》,标志着日本农业推广事业进入了一个新的发展时期。

日本农技推广的主要特点是推广体系隶属政府农业部门,由农业部门下属的推广组织(如推广局、推广站)负责组织、管理和实施相应级别的农技推广工作。农技推广在日本称之为“改良普及事业”。在各都、道、府、县政府的农政厅均设有专业从事农技推广的“普及教育课”或者“普及推进课”。县以下分区域设立“农业改良普及中心”,中心的技术推广人员为改良普及员,全部为国家的公务员。此外,日本的农户绝大多数是专业农协或者综合农协的会员。专业农协是指专门从事畜牧业、园艺、蚕桑等领域的农民专业协会;综合农协是指从事供销、金融、保险等综合性业务的农民专业协会。专业农协或者综合农协均有专门从事农技推广活动的营农指导员从事农技推广工作。日本的农业推广是政府管理、开发农村、教育、培养新型农民的行政手段,除了“促进农业新技术、新材料、新品种的引进,提高农业效率和农民收入”这种物质方面的推广外,更重要的目的在于人的教育和农业、农村的可持续发展。因此,战后日本农业推广也被人称为“教育推广事业”。

(二)中国的农技推广模式。中国人多地少、农民人口占多数。中国在建国后,土地的经营由集体统一决策,农业新技术的采用与推广主要由政府的农技推广部门自上而下负责到基层农村组织或农户,技术供给方式具有强制性。这就必然要求有一套完整的、自上而下的农业技术产品供给的执行机构。到1978年底,基本建立起了省、地(市)、县、公社4级农技推广机构,推广经费主要来源于国家财政拨款,推广方式上主要是由技术干部到社队蹲点,以搞样板田,运用示范和培训的方法,推广先进技术和经验。进入1980年,中国农村普遍推行家庭联产承包责任制,逐步解体,与这一制度适应的四级农科网的农业技术推广形式也不再适应农村经营形式的变化。开始逐步建立分别承担经营和公益性职能的农业技术推广体系,以逐步形成自我发展能力,更有效地从事农业科技的试验、示范、培训、推广等。1993年《农业技术推广法》颁布实施,从法律上确定各级农技推广机构的地位。2001年4月颁布的《农业科技发展纲要》,根据农业科技的周期、公益性和区域性等特点,将农业科研机构分为三类,采取不同的财政支持方式,逐步形成国家扶持与市场引导相结合、有偿服务与无偿服务相结合的新型农业技术推广体系,建立专业人员、农民、企业家等广泛参与的多元化的农业科技推广队伍。2002年福建南平试行科技特派员制度后,科技特派员制度逐步在全国推广,成为对农村科技推广体系切实有效的补充和完善。

二、中日农业科技推广模式主要差异

(一)法律制定及实行的时间长短有很大的差距。两国农技推广法的颁布相距近半个世纪。日本规定推广主导组织提供的服务都是免费的,这样更能体现其公益性。但我国《农业技术推广法》第26条规定,农业技术推广机构可以开展技术指导与物资供应相结合等多种形式的经营服务。2001年颁布的《农业科技发展纲要》,农业科研机构分为三类,农业技术推广形成有偿服务与无偿服务的体系。如此,公益与经营性目的必然产生冲突。

(二)财政支持力度不同。日本各级政府支持农业科研经费占农业国内生产总值的2.2%左右,日本民间的农业推广组织(农协)的经费来源更加多样化,一部分来自入会农户缴纳的会费,但所占份额较少,一部分来自农业产、供、销中的收入提成,还有一部分来自社会和企业的投资和捐赠;另外,国家也给予一定的补贴。“政府+社会+企业+农户”,日本已形成多渠道筹措推广经费的格局。中国的《农业技术推广法》明确规定:“各级人民政府在财政预算内应当保障用于农技推广的资金,并应当使该资金逐年增长”。实际地方财政用于农技推广的资金很少。据统计,2006年宁夏全区科研活动经费占地方财政总支出的1.01%,占国内生产总值的2.03%,用于农业科研和农技推广的经费所占比重就更少了。

(三)农业科研体系不同。日本建立了由国产和公产科研机构、大学、民间(企业等)三大系统组成的农业科研体系。中国农业学科门类齐全,科研队伍人数多、分布广,学科分割、课题重复设置,科研与现实需要结合较差,新技术的开发与研究往往缺乏针对性,实用性差,重科研轻成果转化现象比较严重,成果转化效率低。

(四)推广体系不同。日本建立起了政府和民间(农协)相结合的农业科技推广体系。中国农技推广体系,是条条推广模式,按照不同专业分成了农业、畜牧、农机、水产、林业等不同的部门,而乡镇一级的农业技术推广机构实行的是“双重领导”模式。

(五)农技推广队伍不同。日本有稳定优秀的推广队伍,农业技术推广人员作为国家或地方公务员中的特殊种类,享有相应的福利待遇。中国的《农业科技发展纲要》根据农业科技的周期、公益性和区域性等特点,将农业科研推广机构分为三类:一是有面向市场能力的农业科技机构,转制为企业,实行自主经营、自负盈亏、自我发展;二是服务类农业科技机构。从事技术咨询、信息服务、专业培训、分析测试等服务类农业科技机构,可转为企业也可转为中介组织,实行财政差额拨款;三是基础性、公益性为主的农业科技机构,实行财政全额拨款。农技推广人员随机构不同享受的待遇不同。

(六)农民文化素质的差异。日本农民分为专业农民和兼职农民,为提高基层农民的素质,日本建立了比较完善的农业职业教育体系,各都、道、府、县设立农业大学和农业高中,以培养农业自营者为主。而我国农村的农业职业教育体系尚未建立,农民的文化素质较低。

三、中国农技推广实践的差距

一是中国的农技推广体系是在长期计划经济条件下形成的,行政干预在一定程度上起着较大的作用;二是与日本相比较,中国农民的素质和组织化程度低,农民习惯于被动接受技术;三是与日本的公益性相比,中国公益与经营性目的存在冲突;四是中国农业面临的基本矛盾不同,农业的目标还是在产量、质量和效益上。因此,中国的推广工作大量的任务还是技术的推广、示范,农民的教育和培训。农技推广是通过试验、示范、培训、技物结合以及一定程度的行政干预来向农民传授农业技术、促进农业技术推广应用,从而实现增产增收的过程。

农业技术推广工作的特征:第一,中国的农技推广是技术试验、示范、开发性研究、培训相结合的过程,是一个农业技术试验开发体系;第二,它是有偿服务和无偿服务相结合的过程,有偿服务主要包括技物结合的农业社会化服务,无偿服务主要包括示范参观、培训、技术指导等;第三,它是行政推动与技术服务相结合的过程;第四,它以技术为核心,主要目标是完成政府的经济指标;第五,以各专业为基础,分别开展各自的推广工作,虽然有综合设置站,但推广过程主要还是在各行业范围内进行的。

四、日本农业科研成果推广经验借鉴及建议

(一)完善法律制度,规范农业科技推广工作。目前,我国已经正式颁布实施了《中华人民共和国农业技术推广法》(1993年)和《关于稳定基层农业技术推广体系的意见》(1999年)等法规和制度,大部分地方政府已先后出台了《农业技术推广法实施办法》,农业科技推广工作开始走上法制化的轨道。但这些法律条款还不够具体,缺乏因地、因时制宜的适应性,对现有政策法规的执法力度不够,对相关部门的执法情况缺乏有效的监管等,而且推广部门和推广人员缺乏必要的独立性。所以,要进一步完善法规和制度,保证农业推广工作的严肃性和稳定性。

(二)加快信用体系建设,进一步拓宽融资渠道。金融推动是建立科技特派员创业市场运行机制的核心内容之一。要建立相关政策法规,逐步形成规范的操作程序和步骤,将科技特派员创业行动投融资机制纳入法制的轨道,通过约束投融资双方的权利和义务,搭建起金融机构和科技特派员的沟通桥梁。同时,规范各类金融创新品种的应用范围和风险收益分配比例。

(三)协调各个不同主体之间的利益分配关系。要建立以保护和增加农民利益为前提,科技特派员个人利益得到提高,其他参与科技特派员制度的主体都有所得的利益驱动机制。应该寻求一个双方都可以接受的利益分配比例,这个比例既要考虑技术成果及技术服务的使用价值,即它所创造的经济效益,还要考虑当地的经济发展水平和农户的意愿。可以采用利润提成或产值提成、销售提成的方式收取一定的费用。

(四)农技推广机制要持续创新。科技特派员制度给农村带来了技术、资金、项目,但最终落脚点不能只是在这些有形物上,否则难以持久。制度的持续创新需要有其他要素的配套支持和一个适合承载的环境,包括各项配套的法制、法规、政策的建设,市场的规范发育,服务体系的完善,各种中介组织的发展,信息网络的大力支持,整个农民群体素质的提高和观念的更新等。

(五)构建科技创新与成果应用一体化的科技特派员服务体系。新时期农业科技特派员服务体系必须具有农业科技创新、科技成果示范推广、农民科技培训、农业生产经营决策咨询等综合服务功能。必须有效整合政府主导的农业科技资源,整合现有科研、推广资源,构建科技创新与成果应用一体化的农业科技特派员服务体系。

(六)加强科技特派员队伍建设,提高服务三农能力。促进农村金融市场的发育、农民专业合作经济组织和农业产业化经营的培育、农业市场体系的建设等。要改善科技特派员队伍结构,特别是要加强产业发展所需的紧缺人才的引进;对现有科技特派员进行系统培训,提高素质;建全、完善激励机制,深化职称评定制度的改革,可考虑设立针对基层科技特派员的农技推广师系列,注重考核推广工作业绩、业务能力和群众评价;改革农业科技成果评价和奖励制度,完善成果激励机制;深化责任科技特派员制度,明确职责,加强考核,做到职责分明,权利一致。

(七)拓展经费来源渠道,保证提供充足的推广费用。中国的《农业技术推广法》(1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过)明确规定:“各级人民政府在财政预算内应当保障用于农技推广的资金,并应当使该资金逐年增长”。但由于地方财政比较困难,除了推广人员的工资外,很少安排农业推广有关经费,不仅影响了推广人员指导农业生产的积极性,也使一些新的综合配套技术无法引进、示范和推广。随着多主体推广体系的建立,必须形成多渠道筹措资金的格局。政府所属的推广机构,经费主要由政府财政承担,具体由中央财政负责一部分,地方政府配套一部分。可借鉴日本的做法,推进税收制度的改革,以“税源移让”(是指日本中央政府与地方政府之间的税收财源转移)的方式对地方农业推广机构进行投资,税收支出不足的部分可设立基金,接受社会融资。对于社会上非营利性团体、龙头企业和农民经济协作组织等民办的推广组织。政府应给予一定的经费支持。但主要部分来自社会投资、经营性收益和社会捐赠。农协等自发成立的组织还可以向入会的农户定期收取少量会费,以保证日常工作的正常运转。

(作者单位:1.澳门科技大学工商管理学院;2.宁夏社会科学院经济研究所)

主要参考文献:

[1]丁自立,焦春海,郭英,王艳明.我国实施科技特派员制度的经济学分析.农业科研经济管理,2009.1.

[2]檀学文.宁夏科技特派员制度的机制与效果.中国农村经济,2007.4.

[3]程子良.科特派“宁夏模式”的内涵与创新.中国农村科技,2007.10.

[4]张雨,高峰,刘智敏、刘谦.科技特派员制度创新模式与机制研究.农业经济问题,2008.