非正规空间两阶段城市化的深圳探讨

[摘要] 在快速城市化过程中， 集体土地出现了大量不经政府城市规划，没有政府审批文件，缺乏合法产权的非正规空间，笔者将非正规空间形成的过程称为非正规城市化。立足深圳实践，本文对非正规空间转变为正规空间的政策、机制等进行了探讨。

[关键词] 非正规空间 非正规城市化 正规城市化

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）02-0105-04

[作者简介] 王卫城（1978 ― ），安徽蒙城人，华中师范大学社会学院博士研究生，高级规划师，深圳市龙华新区发展研究中心主任，研究方向：城市社会学、城市规划；吴丹（1977 ― ），女，福建南平人，社会学博士，深圳市委党校讲师，研究方向：城市社会学，社区发展等。

一、关于深圳的非正规空间

本文所称的非正规空间，指不经政府城市规划，没有政府审批文件，缺乏合法产权的建成空间。其中，不经政府城市规划，是指在规划区外，或有规划但没有按照规划实施；没有政府审批文件是指没有取得规划许可、用地许可、施工许可等审批文件；缺乏合法产权指的是建成的建筑物没有取得政府核发的土地房产证。

非正规空间在深圳尤其明显。深圳作为改革开放的前沿阵地，城市人口从1979年的50万人跃升到2014年底的约1800万人。经过1992年、2004年两次大规模征地、转地，以及长期以来项目化推进的征地拆迁，深圳大规模土地从集体土地转变为国有土地。从建成空间角度看，表现在国有土地上的城市化，是具有合法产权，各类审批手续相对齐全，土地房产可进入正规市场交易，能够向银行进行抵押贷款的城市化；而表现在集体土地上的建成空间，则与之相反，缺乏合法产权和审批手续，土地房产不能进入正规市场交易，只能通过买卖双方私下签订交易合同进行交易，且此类交易合同不受法律承认与保护，不能向银行申请抵押贷款。

根据深圳市2010年至2020年的土地利用总体规划，深圳市城市建设用地是917平方公里，原农村集体实际占用的土地约395平方公里。其中，约90平方公里土地是政府以违章违规建筑处理、征地返还地、非农用地、同富裕工程用地等形式批租给原农村经济组织的土地，这类土地与政府出让国有土地类似，办理了相关审批手续，取得了合法产权。余下305平方公里的土地，则是在集体土地上，在深圳30多年的发展过程中，以不合政策要求的出售、出租、自建等形式所形成的非正规空间，主要包括能带来经济收益的私宅和厂房。当前，深圳市各类建筑的建筑面积约8亿平米，约占50%的建筑面积为非正规性建筑。

二、深圳非正规空间的非正规城市化

改革开放后深圳非正规空间形成的动力主要包括两类，第一是出租经济。即无论是本地居民自建，还是本地居民把土地使用权转卖给外地人建设，实质上是通过建房―出租的形式，追求高额利润。这是一个投入逐渐变现的过程；第二是拆迁经济。在收取租金的基础上，通过土地整备（卖给政府，政府收储土地），或者城市更新（卖给房地产开发商，开发商整体打包成更新项目，完成收储程序后，再以协议方式获得土地使用权）一次性获得远远高于土地获得成本和建设成本的超额收益。进而，通过非正规空间的建设，把本地居民培养成不需要劳动和创新，仅靠房屋租金和拆迁赔偿就能过上优越生活的“食利者”阶层。

面对快速城市化过程中的巨大利益，包括基层社区组织在内，每一个体都存在追求利益最大化，从而具有参与“蚕食”社区集体土地，推进非正规空间建设的强大动力。笔者认为，深圳市原集体土地使用者依托自身资源所推进的非正规空间建设，是一个对原社区“公地”资源进行抢占的非正规城市化过程。社会关系与空间关系相对应，非正规空间主要有两大类型：第一种类型是社区集体组织建设的工业厂房，第二种类型是以户为单位建设的独栋住宅。在空间上，主要表现为用地规模几千至几万平米的标准厂房（具体大小视社区和外来主体在建设时期的资源动员能力而定），和用地规模上百或几百平米的住宅。由于它们的用地规模相对较小，就形成了一种“非城非村”，又是城又是村，或者说是“城中村”的空间形态。而在实际发生过程中，围绕非正规空间的 “生长”，政策制定者、基层执法者、社区、企业主、劳务工人员等之间存在着长期而复杂的合作、对抗和社会利益纠结。

针对基层社区基于集体土地利用的发展策略需求，深圳市政府一方面在高压查违，另一方面也出台了违法违章用地和房产处理的“疏导”政策，通过城市规划引导，推动社区统建楼建设，以及出台“两规①”、“三规②”处理和“一户一栋” 等政策，疏导、规范非正规空间的发展，但纳入政策通道的也仅有90平方公里。当前，约有305平方公里集体土地、3.8万栋建筑，约4亿平方米的非正规空间需要处理。究其原因，一方面是因为集体土地的使用权是没有年限限制，同样的一栋房子，同样的用法和收益，业主缺乏去进行合法化处理的动力；另一方面，政策对原村民户数、人数的核实，从规模上设定了能够合法化处理的规模上限。

三、深圳非正规空间的正规城市化

深圳实现正规城市化的主要通道是土地整备和城市更新，通过这两种政策通道来推动实现原先占地较小、产权分化、布局不规则的非正规空间转变成占地较大、产权集束、布局规则的正规空间。正规城市化的推进主体包括本地居民、政府和开发商，外来移民作为利益非相关者被排除在再城市化的制度设计之外，这为外来移民，尤其是缺少物业和户籍的外来移民市民化增设了障碍。正规城市化，核心是利益协调，关键是补偿标准，但已经远远超越非正规城市化阶段的资金规模。项目投资额从百万上升到亿、几十亿。因此，正规城市化是一个产权重组、利益重组、财富重组和社会结构重组的过程，必然涉及到大量城市规划，土地管理、社会管控与社会和谐的问题。

城市更新是土地一级开发和二级开发联动。更新过程中，城市政府对非正规空间处置采取了循序渐进的实施策略。在政策实施初期，要求城市更新项目的空间范围内，必须包含具有正规化政策意蕴的五类用地指标③。深圳市城市更新政策最初实施一段时间内，五类用地指标的控制底线是占更新项目占地的70%，近期在城市发展的局部地区则下调到60%。从空间正规化的角度看，城市更新实际上解决了无任何政策覆盖，占项目用地30%～40%非正规空间的正规化问题。截至2014年7月底，深圳已批准城市更新项目达到100项，占地约7平方公里。外来移民被排除在城市更新的实施过程之外，并以购房、租房的方式，承受再一次城市化的高额成本，承担原权利人、政府和开发商所获得的收益。从社会空间的角度看，城市更新也是一个空间“绅士化”的过程。较低收入阶层被迁离其原居住区，房地产价格大大提高，导致原来的居住者无能力再留在原区居住及生活（郭恩慈，2011）。

与城市更新不同，土地整备只涉及土地一级开发。通过对原已出让国有土地的收地和针对集体土地的整备，实现基于国有土地管理制度上的正规化。土地整备由政府组织实施，除了通过货币补偿之外，也采取收地留地的政策，即政府拿走一部分土地，留给原权利人一部分土地的做法来“烫平”土地上淤积的出租、买卖、违建等问题。与城市更新相比较，由于土地整备的政府补偿标准低于城市更新市场化的补偿标准，在实际操作过程中，土地整备的推进进度没有城市更新理想。

四、正规城市化进程中的政策创新

随着可建设用地日益减少，非正规城市化的扩展空间已经非常有限。面对规模庞大的非正规建筑，应针对深圳非正规空间及城市化之间内在联系及出现的问题，通过政策创新，稳步、有序、公正地推进城市化向纵深发展。

（一）进一步放开城市更新政策中合法外用地的确权比例

确权指的是明晰全部土地房屋的产权关系，把所有城市空间资源纳入统一的法律框架。考虑到深圳当前非正规空间规模巨大，牵涉利益众多，笔者认为不宜在全市范围内大规模地开展确权工作，建议采取分步确权的做法，结合城市二次开发逐步实施确权。在城市更新确权的过程中，当前采取的是五类用地指标覆盖用地面积和非正规空间用地比例的“60/40政策”，建议在“十三五”期间调整为“50/50”。如果这一政策能够先行出台，将有效解决一批城市更新项目合法用地指标不够的问题，也将进一步加快正规城市化进程。

（二）研究二次开发非正规空间确权政策

从长远来看，城市更新、土地整备等二次开发工作都不可避免地要面对非正规空间确权的问题。虽然城市更新、土地整备有所差异，但从原权利人角度来说其在土地二次开发过程中所获得的利益应该是基本一致的，不应因土地二次开发方式的不同而不同。因此，非正规空间外理政策应该综合考虑所有二次开发行为，尽快制订统一的、对城市更新、土地整备等二次开发均适用的处理政策（深圳市规划国土委，2012）。要明确土地二次开发中确权原则，纳入土地二次开发范围内的，在原权利人或社区配合的前提下，才实行确权政策，否则仍按照现有“两规”等确权政策处理。同时，要出台非正规空间确权方案。可能的方案，一是整村统筹”土地整备，统筹考虑包括征转地历史遗留问题、非正规性建筑、土地安置、拆迁补偿等各类问题，并通过谈判方式确定政府收回和返还给集体的用地比例；二是采取非正规空间用地所占比例与政府收益相挂钩，采用累进制的方法，非正规空间用地所占比例越高，用地贡献率则越高。例如，合法用地与非正规空间用地比例为60/40，则可约定按照30%移交政府，70%确权给原权利人实施二次开发，并提供不低于其面积15%的独立用地给政府；如合法用地与非正规空间用地比例为50/50，则可约定按照40%移交政府，60%确权的方式进行。

（三）制定相对统一的拆迁补偿政策

目前的现实是，原权利人从城市更新项目中获得的利益高于土地整备。但深入分析就会发现，政府通过土地整备同样可使土地大幅度升值，但问题是政府是否愿意把土地整备获得的增值收益较大幅度地返还给原权利人。如果愿意，有可能原权利人从土地整备中获得的利益等同甚至高于城市更新。因此，建议统筹考虑城市更新与土地整备，组织制定关于拆迁补偿标准的政策，该政策可包括如下内容：一是限定拆赔比上限，比如为1：1的置换比例。二是区分合法建筑与非正规建筑，合法建筑按照规定拆赔比进行建筑置换，非正规建筑参考土地整备的相关规定、以现金补偿为主。三是在城市更新审批过程中加强赔偿方案审核，测算更新项目合理利润底线及确定规划容积率。该政策的制定有利于实现城市更新和土地整备的协同推进，使开发主体能够评估城市更新项目可行性，形成合理预期。

远期，可借鉴香港的做法，出台对城市更新、土地整备等二次开发均适用的拆迁补偿政策，明确拆迁补偿方案形成的依据、方法和程序。在香港，是以香港立法会2001年批准的“同区七年楼”标准作为赔偿定价基础，具体指动迁楼房以处于同一地段、楼龄为七年的楼房价格作为赔偿的基准，然后邀请不少于七家独立的估价师评估，全程由受动迁影响的居民、地区代表监察（尹世昌，2011）。所有符合资格的估价师都可以报名，抽签决定入选者。香港评估价格会是市场地价的2到3倍。估出价格后，去掉最高和最低价，得出最终定价。如果业主不愿意接受赔偿价格，就须启动“土地回收条例”强制拆迁，业主如不满，可以在香港的专门法庭“土地审裁处”和政府进行诉讼，但住户仍可得到赔偿。

五、结论与讨论

城市化的宏大历史进程，是技术进步、人口迁移、资本积累、制度创新和土地利用等多因素多种组合，共同促进的结果。在具体的表现上，不同国家、不同城市会有所不同，但实现健康有序、推进法治化的城市化，则是共同的目标和历史的必然。深圳非正规空间的两阶段城市化，是全球生产要素在深圳集聚，在国有土地和集体土地的二元化土地管理制度基础上，推动深圳快速城市化的必然选择。

从非正规城市化到正规城市化的两阶段城市化，实现了产权的合法化和空间再造。这一过程是社会财富的再分配过程，也是产业结构转型和人口结构调整的过程。关键是，从非正规城市化向正规城市化转变，非正规空间转变为正规空间，如何建立公平公正的制度规则，以及如何降低正规城市化的经济和社会成本，避免因为非正规城市化出现“食利者”阶层和避免城市更新带来的“绅士化”现象。尤其是，在正规城市化过程中，占人口规模大多数的外来移民缺乏必要的参与和话语权。在未来的制度设计上，更应该注重让外来迁移人口，让非正规空间的实际使用者，而不仅仅是其土地权利人，加入到正规城市化过程中来，并以此来促进社会公正，推进社会进步。

[参考文献]

[1] 郭恩慈.东亚城市空间生产：探索东京、上海、香港的城市文化[M].台北市田园城市文化事业公司，2011年版，P174.

[2] 北京大学国家发展研究院综合课题组.更新城市的市场之门― 深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究[J].国际经济评论，2014年第3期.

[3] 北京大学国家发展研究院综合课题组.深圳市土地产权制度改革与二次开发利用机制创新研究报告[DB].2013年1月.

[4] 深圳市规划国土委.关于城市更新工作若干问题的政策建议[DB/EB].2012年7月.

[5] 尹世昌.香港旧楼拆迁 独立估价师参与最终赔偿定价评估[N].人民日报，2011年8月24日.

On Rundown Areas in Shenzhen

Wang Weicheng， Wu Dan

（ School of Sociology， Central China Nomal University， Wuhan Hubei 430079；

Shenzhen Party School， Shenzhen， Guangdong 518040 ）

Abstract： In the rapid urbanization process， there was a large number of urban planning without government approval documents， with the rundown areas in cities appearing. Based on Shenzhen’s practice， the author explores policies and mechanisms for revamping the rundown areas in cities.

Key words： rundown areas， illegal urbanization， legal urbanization