新形势下农户小额信用贷款可持续性问题探究
时间：2022-10-20 08:00:05
摘 要：中国人民银行于2001年《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》后，对缓解农民贷款难产生了积极的促进作用，是新形势下金融支农最实用最实惠的信贷工具，但随着时间的推移，由于这一办法未能及时调整完善，出现了许多与实际需求不适应的地方。本文在对扬州市调查的基础上，指出了其亟待完善的方面以及保持可持续发展的办法与思路。
中图分类号：F832.479 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2008)09-0075-04
2001年，中国人民银行下发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，这一意见下发后，对缓解农民贷款难，更好地利用金融工具支持“三农”发展发挥了积极的作用，但随着形势的发展，这一意见与日趋变化的农户新需求表现了明显的不适应，支农效力的持续性有所递减。为探究其中的问题，笔者对扬州市近几年农户小额信用贷款运用情况进行了一次全面调查，并在调查的基础上，对农户小额信用贷款的可持续性提出一些改进建议。
一、农户小额信用贷款为缓解农民贷款难作出了重要贡献
农户小额信用贷款办法实施以来，其作用与效应可以说是多层面、大范围的，效果十分明显，概括起来说主要体现为以下几方面。
1.打开了制约农户贷款的法律通道。1996年颁布的《贷款通则》是我国银行部门发放贷款的操作规则，按照《贷款通则》的规定，银行向企业与个人发放贷款时要由借贷人提供有效的抵押与担保，这一规定从防范银行贷款风险的角度来看是对的，但在客观上却将面广量大的农民群体的资金需求排斥在了贷款之外，因为就广大农民的现实条件来说，是很难提供能够满足银行要求的抵押品与担保者的。而小额信用贷款政策的实施，就很好地解决了农民贷款方式的真空问题，既考虑到了农民的实际状况，又为农村信用社发放农户贷款提供了法律支持，其政策效力具有突破性的意义。
2.释放了农户贷款的真实需求。贷款开办之前的前五年(1998-2002)，扬州市农村信用社对农户贷款的年平均累放为17.4亿元，年平均余额为10.2亿元，而开办小额信用贷款后的五年(2003-2007)，农村信用社对农户贷款的年平均累放为51.3亿元，年平均余额为31.5亿元，分别增加了33.9亿元、21.3亿元，分别增长了194.8%、208.8%。
3.巩固了农村信用社的支农阵地。小额信用贷款的通道打开后，广大农户与农村信用社的距离立刻拉近了，原先属于民间借贷市场的借贷主体迅速向农村信用社回归，农户个人之间的资金往来也大为减少，农村金融市场体外循环资金迅速向农村信用社回流。据对扬州市统计，在小额信用贷款开办之前的前五年(1998-2002)，全市与农村信用社发生信贷关系的户数年均为21.8万户，而开办小额信用货款后的五年(2003-2007)，全市与农村信用社发生信贷关系的户数年均为44.2万户，增加了22.4万户，增长了102.7%，而农村信用社的存款也由1998年初的45.2亿元增加到2007年末的176.2亿元，经济效益也由前五年的累计亏损7225万元变为后五年累计实现盈利21100万元，其中，由发放小额信用贷款而实现的利润为1070万元，占总收益5.1%。[1]
4.拓展了农户经济发展的广阔空间。由于受资金短缺制约，广大农户在较长时间里的生产与经营全部得靠自有资金，因而规模与项目都受到了很大限制，而有了小额信用贷款这一纽带后，就使广大农户在生产的规模与项目上都有了施展的空间，生产的活力也明显增强。据对扬州市统计，1998年到2002年的五年间由于受资金短缺影响，全市的农业增加值累计额为321亿元，而大多数生产项目仅仅局限在传统的种植业上，种植业增加值在农业增加值中的占比为51.6%，而自2003年到2007年的五年间，当小额信用贷款的渠道打开后，全市的农业增加值累计额为441亿元，增长了37.4%，除了种植业之外的多种经营收入也高速攀升，种植业在农业增加值中的比重也降低到44.3%。[2]
二、新需求下农户小额信用贷款面临着多重瓶颈制约
尽管农户小额信用贷款的作用与效果十分显著，但自实施以来的七年间，由于没作任何修改与完善，面对日益发展的农户新需求，其在诸多方面也就表现出不适应。
1.额度小。根据人民银行关于农户小额信用贷款管理指导意见的要求，农户小额信用贷款具体额度的确定由各地农村信用社掌握，在实际操作中，大多农村信用社出于对风险的考虑，对贷款额度定得较低，偏低的额度在小额贷款开办之初还具有一定的适应性，因为几年前，农户经济不是很发达，大多的资金需求主要是针对传统的种养植业的一般性投入，需求量不是很大。而近几年，我国的“三农”经济有了长足的发展，广大农户在生产经营上无论是规模还是项目都有了较大较快发展，而多年不变的小额贷款的额度已远不适应农户经营的广泛性需求。以扬州市为例，从2002年正式发放农户小额信用贷款以来，贷款的额度始终维持在1万元到2万元之间，这一额度对于当今生产经营规模日趋扩大的农户来说无疑是杯水车薪，贷款与不贷款已意义不大。[3]
2.期限短。按规定，农户小额信用贷款的期限一般为一年，但一年期的贷款只符合种植业生产的规律，一般是春放秋收，而对于农户其它的资金需求按这一要求来设定期限，显然是做不到。据对扬州市的调查，在对全市500户农户的问卷调查中，有40%从事养殖与其它经营的农户表示，他们的生产经营周期一般是三年左右，而一笔小额贷款要一年归还，期限要求与经营的实际需要相差太大。
3.用途窄。从人民银行关于农户小额信用贷款管理指导意见的设定看，尽管对小额贷款用途设定了种植业、养殖业、购买农机具以及部分个人消费等方面的资金需求，但这些用途只是与传统的农业生产模式相适应，或者说只对广大农户自给自足的简单再生产的信贷需求相适合，而对于广大农户摆脱传统农业生产方式适应新形势能够实现致富的新型项目，比如说经商、办企业等方面的资金需求却没包含其中，这无形之中，将目前最具广泛性的农户资金需求排斥在了农户最易取得的贷款渠道之外。
4.成本高。农户小额信用贷款是典型的零售业务，相对于企业贷款、公司业务等，农村信用社在发放农户小额信用贷款时的运营成本是相当大的。一笔小额信贷的发放，哪怕是小到几百元的借款，信用社从农户经济档案的建立到信用状况的调查再到发放与回收，其间投入的人力、物力是相当大的。据对扬州市农村信用社统计分析，全市农村信用社系统以2007年为计算期，发放一笔小额信用贷款的(以1万元为单位)实际成本为570元，收益仅为140元，而发放企业贷款平均每1万元的实际成本为460元，收益为330元，彼此之间的成本差距是十分的大。
5.风险大。农户小额信用贷款的开办，主要是针对广大农户在生产经营中无抵押品这一现状而采取的一种信用放款的形式，贷款的安全度不但要取决于贷款户的信用意识，还取决于农户的收成与收入，一旦在这个环节上出问题，再讲诚信的借款者也是无法还贷的。小额贷款的使用大多是用在传统的农业生产与经营上，而由于农业生产受自然因素的影响较大，不确定性因素多，一旦遇到自然灾害，损失是必然的。至2007年底，在扬州市0.55亿元的农户小额信用贷款中，不良率高达48%，而不能还贷者80%以上是由于受灾、生病等不可控原因引起的。[4]
6.配套差。农户小额信用贷款从本质上说，就是国家的一项惠农举措，在这一惠农举措的背后却也包含着巨大的利益让渡，而所让渡的利益，究竟该由谁承担，很值得探究。从目前现实的情况看，则主要是由农村信用社埋的单，因为其较高的成本与较大的风险，没有其它分担的渠道，这就使得农村信用社在这一政策中一直处于唱独角戏的境地，没有相应的协作与配套机制。从扬州市实施的情况来看，多年来，农村信用社发放农户小额信用贷款所形成的利益支出没有任何资助的渠道，其中也鲜有部门给予任何形式的支持与帮助。
上述相关制约因素，使得农户小额信用贷款在实际运作中遭遇了两大现实障碍：一是就此项贷款方式而言，其额度、期限与用途已远不能符合农户生产与经营的实际需要；二是过高的成本、风险与欠缺的配套政策使农村信用社失去了对其运营的内动力。从调查的情况看，扬州市农户小额信用贷款从2002年开办，到2006年达到最高值后，就出现了逐年萎缩的情况(见图1)，这其中既有贷款方式设定与现实需求不一致的问题也有农村信用社动力不足的因素。在调查中得知，因迫于成本压力扬州市大多农村信用社在发放该项贷款时并没有执行优惠的贷款利率，在对信贷人员的考核上，也还是等同一般性贷款，实行责任追究，这样就使得信贷人员发放贷款的积极性受到了抑制，直接影响了贷款的发放。[5]
三、增强农户小额信用贷款可持续性的对策建议
通过调查，笔者对农户小额信用贷款的作用已无可置疑，对其中存在的问题也有所了然，现在关键的问题是如何破解问题，使其保持应有的持续性。
1.方向要坚持。在我们的调查中，被接受调查的农户全部认为，小额信用贷款好就好在信用二字，信用二字价值万金，它体现着国家对农民最直接的关心，也是广大农民能够取得贷款的最有力保证，受访农户中100%都要求这贷款方式不能取消。因此，实现农户小额信用贷款可持续性首要的一条就是坚持信用二字不动摇，在信用贷款的前提下，力求小、快、灵。
2.金额要扩大。大多数农户认为，小额信用贷款尽管方便实用，但所放金额太小，对于急需的创业项目的资金需求来说，这么小的金额是解决不了什么问题的，他们认为最好的贷款起点为5万元甚至更高，但最小不能低3万元。所以说，贷款金额的确定也要体现发展性，要与一地的经济发展情况相适应，原则上贷款额的确定应以县域为单位，以当地经济总量与农民年平均收入为参照系数，由农联社、人民银行、农村经济主管部门、农户代表共同来商定，这样确定的贷款金额就能较好的接近农户的实际需求。
3.用途要放开。受访的农户与信用社普遍认为，目前对于农民来说，最为迫切的愿望是快速致富，而能够带来致富的项目则是千罗万象的，而对贷款进行具体的用途限定，一方面会约束农户的经营自由，另一方面对农村信用社来说也存在着难管理的问题。他们认为，只要从农村信用社所借的钱不用于违法活动就不应有专门的使用限制。鉴于这一现实，对小额信贷的用途应不再有机械的限制，不能形成打酱油的钱不能买醋这样的桎梏。
4.利率要优惠。目前在农村，游离于银行体系之外的民间资金往来十分踊跃，由于交易频繁，在客观上对农民生产经营资金的短缺起到了缓解作用，同时由于资金量较大，放贷人之间的竞争也较强，使得资金的价格也呈递减趋势，这无形中又增强了对广大农户的吸引力。据对扬州市所属高邮市的调查，该市活跃在农村地区的民间融资约为8亿元，已占到农村信用社贷款总额的15%，利率水平一般在年息12%到20%之间，而农村信用社的小额信贷实际利率已达8%到10%，与其的差距并不是太大，如果小额贷款的利率还是维持这么高的水平，那么大多数农户宁可选择手续简单金额也大的民间借贷。所以，对小额信贷的利率一定要形成刚性的约定，规定严格的上限，充分体现低廉这一特色，以增强对农户的吸引力。
5.期限要延长。要彻底打破计划经济时期下长期形成的与自给自足的农村经济相适应的那种“春放秋收冬不贷”的那种贷款方式，农户小额信用贷款期限的确定一定要与借款者的生产经营周期一致起来，该长则长该短则短，对有恰当理由无风险隐患的确有延期要求的还应给予延期，不能为了完成收贷任务而人为的设定期限。
6.协同要跟进。农户小额信用贷款说到底是一项惠民工程，既是惠民工程就应该进行系统推进，而不应由哪一个部门来独立承担，如果由一个部门承担，一方面会因部门力量有限而降低效力，另一方面还会由此挫伤部门积极性。目前农村信用社对小额贷款的积极性之所以不高就是因为这项业务成本大收益低风险高，而面对高额的成本与较高的风险，却没有任何的补偿与救助机制，这当然影响了信用社的积极性与可持续性，所以对农户小额信用贷款的运作还要解决好驱动力问题，要讲求多方配合整体推进，对优惠的利率国家财政应给予补贴，对贷款出现的风险损失要通过多方设立补偿基金进行必要的弥补，对已经履行程序尽到相应的工作责任而出现的风险贷款则不应再有责任追究，这样就可以使小额贷款的发放形成一个众人拾柴火焰高的推动力。
7.服务要深化。新的形势下，广大农民对金融需求日趋广泛，懂得利用金融手段与工具进行创业致富，而在信用社与广大农民的金融业务交往中，最密切最广泛的渠道就是信贷工作，通过贷前调查，信用社不仅能够全面掌握广大农民的生产与生活情况，而广大农民也可从信贷员那里学到了不少金融方面的知识。但随着需求的增多而农村信用社却在相应的人手上并没有同步增加，广大农民一致反映，信用社的信贷服务工作应进一步改进，不但要增加人手，而且要充分利用这一渠道，更为广泛地向广大农民传授一些新的金融知识，介绍一些的金融工具，并为农民的生产与创业提出建议与帮助。
8.调整要及时。目前对农户小额信用贷款的运作，其方法与模式还是人民银行于2001年所制定的，时至今日在这么大的时间跨度中并没有进行相应的调整与充实，而这期间农村经济快速发展，广大农民的融资需求也出现了很大的变化，因此，针对新形势面对新要求而适时的调整与修改相关的政策意见则很为迫切。
参考文献：
[1][3][4][5]扬州市县域金融统计(2001年―2007年).人民银行扬州市中心支行编印，2007.
[2]扬州市年鉴(2001年-2007年)[M].江苏：江苏省人民出版社，2007.
