山东工商:破解行政执法难题

行政执法是政府大量的、日常性行政活动，与市场主体和人民群众的切身利益密切相关。但是近年来，胡乱执法、多头执法、重复执法、执法谋私等问题十分突出，社会各界反映强烈。新形势下，如何切实做到规范执法、公正执法、文明执法，是当前行政执法改革面临的新课题。

山东工商系统坚持转变行政执法理念，积极探索“小局大所”、“集中执法”、“协作执法”等三项体制改革，创新“行政指导制”、“合理裁量制”等五大机制，很好地完成了市场监管和行政执法职能，促进了企业和地方经济发展，得到了各级党委政府、市场主体及行政相对人的普遍好评。

总理在2010年全国依法行政工作会议上强调，要解决经济社会发展中出现的新问题，必须深化改革，同时要求加快推进依法行政，建设法治政府。

工商行政管理部门代表政府行使市场监管职能，身处行政执法第一线，如何把依法行政、执法为民作为施政行为的基本准则，确保市场秩序稳定有序，切实维护好企业和广大群众的合法权益？近日，人民论坛专题调研组到山东省对此进行了调研。

更新理念：坚持科学执法原则

长期以来，有些工商执法人员在监管执法上，一直存在着单纯的执法观点，即为执法而执法，为办案而执法；或者单纯强调执法的法律效果，不考虑执法的社会效果和经济效果；或是不同程度地忽视管理相对人的私权和人权，粗暴、野蛮执法，甚至以案谋私，显失公正；或是重事后惩处、轻事前规范，教育和指导缺失，造成政企关系紧张，等等。

在转变政府职能、建设服务政府和法治政府的新形势下，通过深入调查研究和认真思考，从2007年起，山东省工商局把行政执法工作改革创新提上重要议事日程，提出了“四个理念”和“四项原则”，作为具体指导理念与原则。

“四个理念”：一是“公正”理念。强调以公平正义为行政执法的最高价值追求；二是“法治”理念。强调以建设“法治政府”、“法治工商”为目标，牢固树立有限职责、权力法定、阳光透明、责任追究的观念，确保公权力始终在法制的轨道上运行；三是“和谐”理念。强调执法要考虑社会效果，在执法中尊重私权、保护人权，体现“执法民主”，倡导人性化柔性执法。同时，正确处理执法中的条块、部门、政民等关系，努力促进社会和谐稳定；四是“大局”理念。强调行政执法工作要自觉服从和服务于改革、发展、稳定大局，积极做好与地方工作大局的结合文章。

“四项原则”：一是国家利益、消费者利益、经营者利益相统一；二是法律效果、社会效果、经济效果相统一；三是严格执法、公正执法、文明执法相统一；四是行政执法、普法宣传、指导帮扶相统一。这就要求各级工商机关必须“跳出部门看执法”，要站在国家的高度、全局的高度，具有政治的眼光和宽广的视野；要正确把握法律的精神，科学预测执法的后果，讲求执法的策略和艺术，把握执法的时机和方式；要坚持标本兼治、重在治本的方针，注重和加强事前的规范和指导。

“四个理念”和“四项原则”提出后，山东省工商局采取召开会议、组织培训、开展讨论等各种方式，进行反复宣传和灌输，并选择优秀案例进行形象诠释，逐步为系统广大执法人员所理解和接受，在系统执法工作的指导、引领作用不断凸显，从而带动了系统执法水平的提升。

三项改革：完善行政执法体制

说起烟台市工商局莱山分局初家工商所，过去凡是到过那儿的人都知道，位置偏僻、环境简陋、服务效率低。如今走进该所服务大厅，让人感叹的不仅是崭新整洁的办公环境和一应俱全的现代设备，还有工作人员饱满的工作热情和高效的办事效率。这个基层工商所的新变化，得益于近年来山东工商系统推行的“小局大所”改革。

“基层工商所是工商机关实施监管执法、服务人民群众的‘第一窗口’，工商系统全部工作的基础、重点和难点，都在基层工商所。”山东省工商局局长李华理对调研组说，“新形势、新任务要求必须适当下移执法重心、方便市场主体和群众。”

据调研组了解，从2005年开始，山东工商系统全面展开“小局大所”改革：按经济区域调整工商所布局，减少工商所的数量，同时精简县局机关，充实工商所；科学设置工商所内部机构和岗位，下放监管执法权限，拓宽工商所职能；加强对工商所人员的培训指导和监督考核，在评先树优、物质待遇、经费保障等方面向工商所倾斜。如今，全省工商所由原来的3000多个减少到1644个，每个工商所平均人数由原来的几个人增加到10人以上；工商所查处案件在全系统查处案件中所占比重上升到30%以上。工商所的前哨、窗口作用日益明显。

从政府层级管理来说，如果把“小局大所”上级对下级的纵向授权放权行为称为分权改革的话，那么，在系统内部将部分权力相对集中起来，就可算作是集权改革。

山东省工商局巡视员王天仁告诉调研组，“长期以来，工商系统内部行政处罚权过于分散，常常出现多头执法、重复处罚、标准不一等执法扰民问题，严重影响执法效能和质量。”

为破解这一难题，山东工商系统按照“监管执法相对分离、办案权限相对集中”的思路，将分散行使的企业登记、商标、广告、合同监管和消费者权益保护、公平交易执法等行政处罚权，集中到一个或两三个机构行使，整合执法力量，理顺执法体制。同时，要求各地因地制宜，自下而上地稳步推进集中执法新体制，从县一级起步，积累经验后，再向市级省级机关推进。目前，全省17个市局、169个县级局已有12个市局、105个县级局不同程度地进行了“集中执法”改革，占总数的63%。

工商机关职能较多，在参与市场整治工作中，有的是牵头，更多的是配合。在工商机关内部，也设有众多部门。如何处理好内外协作问题？

王天仁说：“我们反复强调‘合作共赢’和‘共同治理’理念，高度重视内部协作、外部协作，进行‘协作执法’改革。”据了解，外部协作主要是将打击传销组织、取缔无照经营、食品安全监管等工作上升为政府行为，建立地方政府领导下的行政执法机关部门联席会议或领导小组，实行分工合作、联合执法；内部协作则是在工商系统内部，建立相关整治工作领导小组，确定牵头处室，相关部门分工配合，形成执法合力。在市、县局普遍设立高半格的企业注册局和公平交易局的基础上，提倡各地设立“市场消保局”，整合市场、合同、消保等内设机构的力量。同时，发挥垂直管理的体制优势，实行大案要案“统一指挥，上下联动，挂牌督办，交叉办案”。

调研组认为，山东工商系统推行的“小局大所”、“集中执法”、“协作执法”等三项改革，适应了新形势下精减政府机构、转变政府职能的需要，既能在外部排除地方保护和行政干预，又能从内部实现大部门制的优势，充分协调人力、财力、物力等各种资源，调动基层工商执法队伍的积极性、主动性和服务意识。这样建立起来的行政执法体制才更为科学、合理和高效。

五制一化：创新行政执法机制

2009年，烟台日报传媒集团以控股的四家子公司的股权作为出资方，投入运作另外一家新公司。这四家子公司中有两家注册地在北京，在北京某区工商局遇到了国有资产投资股权转让手续的难题。企业办事人员没有办过这类手续。烟台市工商局注册科负责人知道后，主动协调联系烟台市国资委，及时帮助企业顺利地解决了问题。这是山东工商系统推行“行政指导制”的典型案例。

随着市场经济在我国的深入发展，面对监管领域逐步宽泛、监管对象日益多元和执法方式相对单一的实际，工商系统在推进规范执法、公正执法的同时，如何不断提高监管效能和服务水平？

王天仁认为：“在深化行政执法体制改革的同时，必须按照‘事前指导、事中规范、事后监督’的思路，采取‘系统论’和‘集成创新’的方法，着力创新行政执法机制。”

山东工商系统在这方面进行了大胆探索，主要体现在“五制一化”建设上：

行政指导制。针对市场监管中“重行政处罚、轻引导规范”的状况，2006年起，烟台市工商局推行了引导、劝导、预警、提醒、建议等行政指导制度，广受好评。2007年，“烟台经验”在山东工商系统全面推广。山东省委、省政府每项重大经济决策出台，尤其是国际金融危机爆发后，山东省工商局立即带头研究提出配套服务措施，帮扶企业排忧解难渡难关。2009年，向市场主体发放登记、年检等提示材料132万份，催促年检企业43.6万家，指导培育市场894个，调解合同纠纷1万多起，发出责令整改通知书29万多份。行政指导制的推行，强化了事前的规范指导，实现了人性化柔性监管，有效改善了政企之间的关系，实现了监管执法与服务发展的统一。

统一掌控制。为防止各地分头执法的差异性和基层执法的随意性，出台了《关于对行政处罚案件实行“统一掌控制”的实施意见》。在坚持企业分级登记、属地监管的前提下，对特殊行业、特殊企业的查处或重要、复杂的执法活动，分别采取上级机关统一审批立案、统一核审处理，上级机关直接办理或与下级机关联合办理，或指导下级机关办理，报上级机关备案等不同方式。在近几年开展的治理商业贿赂工作中，山东省普遍实行了统一掌控制，立案和定性处理两个环节，均由上一级工商机关统一掌控，并实行年度检查考核，全系统4年来共查处案件3550多件，虽居全国工商系统之首，却没有出现大的偏差。

案件主办制。借鉴司法机关的做法，在一般程序行政处罚案件立案时，由分管局长或办案机构指定一名办案人员担任案件主办人，全面负责组织、协调和主持案件查处工作，对案件质量负首要责任，形成“职权清晰、责任到人、量质并重、奖惩分明”的行政执法办案新机制。目前全系统已建立起一支5500多人的“案件主办人”队伍，平均每年办案数量达到35万件以上，并查办了一大批质量高、影响大的典型案件，办案质量和执法效能得到不断提升。

合理裁量制。为解决长期滥用自由裁量权的问题，出台了《规范行政处罚自由裁量权办法》，从事前、事中两个方面对自由裁量权进行控制，以权力运作的程序化机制压缩执法的“弹性空间”、堵住权力的“寻租”之门。执法人员在实施处罚时能把违法行为与处罚标准“对号入座”，确保公平、公正地行使自由裁量权。与此同时，还推行了“说理式”行政处罚文书和大要案件集体核审制度等具体措施，进一步保证了裁量权的正确行使，提升了公权力的公信力，收到了良好效果。

案后回访制。主要由同级工商机关法制机构、监察机构组织，回访的重点是大要案件当事人，回访的主要内容是检查当事人的违规行为整改情况，延伸对企业的罚后监管与服务；听取管理相对人对行政执法的意见和反映，加强对执法人员的监督，减少不必要的行政复议和诉讼。通过回访，实现了行政处罚与行政指导的统一，内部监督与群众监督的统一，化解了一些误解和矛盾。

“一化”，即执法办案现代化。目前，山东工商系统的信息网络工程已实现省、市、县、所四级联网。开发应用的“案件管理系统”，实现了网上立案、网上核审、网上审批、网上统计等业务流程的数字化处理，并建立起执法行为的网上监督机制，对提高办案效率，节省办案成本，规范办案行为，提高办案质量，具有十分重要的意义。

调研组认为，山东工商系统通过建立“五制一化”，有效健全了行政执法“事前”的指导机制、“事中、事后”的监督和责任追究机制，实现了管理与服务相结合、监督与维权相结合、执法与普法相结合。（执笔：陶建群 王志远 陈楠）