城市房屋征收补偿制度的完善

中图分类号：D922.181 文献标识码：A 文章编号：1003-2738（2012）05-0167-02

摘要：文章探讨了城市房屋拆迁法律制度,城市房屋的拆迁许可程序,明确了政府在城市房屋拆迁中的监督职责。最后,文章提出了完善法律制度应遵循的一般原则,即任何一项制度的有效变革都不能让任何主体的任何利益纯粹牺牲而没有补偿,不仅应当使制度改革的成果践行于现实,也应当使制度改革所造成的消极影响最小化。

关键词：城市房屋；征收；补偿制度；补偿原则

一、城市房屋征收补偿的法律属性

目前我国城市房屋征收补偿所依据的最权威的法律法规是2001年颁布实施的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》和2007年颁布实施的《物权法》。由于《物权法》的相关规定简略且笼统，因此《城市房屋拆迁管理条例》就是实践中城市房屋征收补偿的主要法律依据。而从该法规的相关规定来看，城市房屋拆迁的法律性质是模糊的，拆迁中的基本法律是纠结不清的。

房屋拆迁实际上主要牵涉三个主体之间的关系：政府、拆迁人、被拆迁人。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人与被拆迁人的权利义务可概括为：拆迁人和被拆迁人应该就拆迁安置补偿达成协议，拆迁人负有对被拆迁人安置补偿的义务，享有要求被拆迁人在一定期限内搬迁的权利。而政府则被赋予了对拆迁的管理权，主要包括颁发房屋拆迁许可证，规定拆迁补偿办法，对达不成协议的拆迁纠纷进行裁决，对不履行裁决义务拒不搬迁的进行强制搬迁等。在义务方面主要有，审查拆迁申请方递交的资料并对符合条件的发放拆迁许可证，对相关事项予以公告，与拆迁人一起及时向被拆迁人做好宣传、解释工作等。

（一）房屋拆迁补偿协议的法律性质。

既是“协议”，就应该属于民事法律行为，体现民事法律关系，这也符合《城市拆房屋迁管理条例》对其的定位。然而，拆迁补偿协议却不具备一般民事法律行为应该具备的平等自愿的基本特征。首先，被拆迁人在是否签协议上不是完全自愿的。因为按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁当事人必须订立房屋拆迁补偿协议，达不成协议的，由一方当事人申请政府裁决，不履行裁决义务的还可以强制执行。其次，协议的内容也不能完全体现双方当事人的意愿，因为补偿的范围和标准都有相关规定。

（二）政府在拆迁中的法律地位。

从《城市房屋拆迁管理条例》规定的内容上看，政府应该是拆迁活动的发起者、组织者和管理者。政府既不是拆迁人，也不得接受任何拆迁委托。似乎房屋拆迁就是拆迁人与被拆迁人之间的事，政府仅仅是仲裁者。然而在实践中，政府实际上是拆迁活动的主导者和真正决策者。没有政府的拆迁计划，开发商就没有拆迁他人房屋的法律依据。政府扮演者实质上拆迁人的角色，却不承担任何法律上的后果和责任，这是政府在拆迁中模糊地法律定位的一个缩影。笔者认为，在未来的房屋拆迁补偿立法中，宜将政府明确为拆迁人，以结束政府权限和责任不对等的局面。

二、公共利益的界定

公共利益一直是城市房屋征收中的敏感问题，也是社会公众普遍关心的焦点。关涉公共利益是公民合法所有的财产能够被强制征收的法律前提，不是出于公共利益的需要而实施的拆迁补偿属于平等主体间的自由契约，需要绝对遵守平等自愿的原则，只有出于社会公共利益的需要，国家才可以强制对城市房屋实施征收并给予补偿。因此，在城市房屋征收补偿的问题中，公共利益具有非常重要的现实意义。

然而，就是这个重要而敏感的问题在我国的法律条文中却长期没有得到明确。《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依据法律规定的权限的程序可以征收集体所有的土地和单位、个人所有的房屋及其他不动产。然而物权法的规定也仅仅止步于此，对于到底什么才是公共利益并没有做出具体规定。不仅仅是近年制定的《物权法》，在此之前的我国多部法律的行政法规虽然屡屡提及公共利益，但没有一部法律和行政法规能够提供公共利益的权威立法定义。因此，公共利益的界定不得不长期借助行政机关或司法机关的自由裁量权来实现。但在当前我国的司法现状下，自由裁量权极易被滥用，从而损害法律尊严和公民的私权。物权法颁布以来，社会大众寄希望的权利保障迟迟不能实现，反而是暴力拆迁的惨剧不断上演。一个很重要的原因就在于一些强势政府部门和开发商等利益集团利用公共利益含义的模糊性，滥用公共利益，以牺牲私人财产为代价追求部门利益或商业私利。现在，这种状况有望得到改善，正在制定中的《国有土地上房屋征收和补偿条例》通过列举的方式对公共利益做出了具体界定，这是解决城市房屋征收问题的巨大进步。

笔者认为，在理论上，公共利益可以界定为攸关不特定大多数社会成员生存与发展的根本福祉，并为确保社会和谐运转与发展所必需的整体利益。常见的公共利益包括但不限于国防、国民教育、公共卫生、公共体育、环境和自然资源保护、社会救助、公共交通、水利、能源、供暖供电供气等公共事业。

有学者认为，公共利益的核心特征有三：（1）受益主体的公共性。公共利益必然惠及不特定多数社会成员，而与之发生冲突的私人利益则仅涉及个别成员或少数成员利益。（2）对个体利益的超越。社会公共利益虽然符合全体社会成员或大多数成员的长远利益、根本利益，但又超越单个民事主体的利益。（3）表现形式的多元化和变动性。

值得注意的是，政府利益未必就是公共利益，纳入政府规划的利益也未必就是公共利益。在现实生活中，政府利益的背后可能是部门利益或者商人私利。另外，在最近公布的《国有土地上房屋征收和补偿条例》征求意见稿中，把国家机关办公用房建设的需要也列为了公共利益的范围，笔者认为这是不妥当的。

三、征收补偿的相关问题

我国现行的城市房屋征收的补偿制度主要由宪法、《物权法》、国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》和《城市私有房屋管理条例》等相关规定组成。但从总体上来说，我国现行拆迁领域内有关补偿的规定比较笼统简略，都未确定一个权威性的且普遍适用的补偿原则与标准。实践中，由于缺少操作标准，开发商往往以公共利益之名掩盖商业利益之实，再加上政府利益乃至官员私人利益的掺杂，使得许多拆迁户只能得到过低的、象征性的补偿。

（一） 补偿的原则。

国家基于社会公共利益的需要对市场主体的私权利进行一定的限制是必要的，但拆迁意味着被拆迁者利益的损失，从保护各类市场主体财产权的需要考虑，给予被拆迁人充分的补偿是必要的。目前城市房屋征收补偿制度体系均未对补偿的原则作出明确规定，《物权法》也没有解决这一拆迁补偿中本源性和指导性的问题。正在征求意见的《国有土地上房屋征收和补偿条例》同样没有相关的表述。

关于征收补偿的原则，目前有公平、充分、完全等理论学说。笔者赞同充分补偿原则，一方面，国家基于公共利益的需要对个人财产的征收在本质上是个人在国家的强迫下，为了多数人的利益做出了特别的牺牲，多数人不应该吝啬对利益损失者的补偿。另一方面，充分的补偿也可以促使拆迁人合理利用土地资源。

（二）补偿的范围。

现行的立法规定的房屋拆迁补偿的范围是被拆除的房屋及其附属物，并未涉及土地使用权。笔者认为应该明确规定对土地使用权的补偿，因为城市土地使用权虽然为国家所有，但房屋所有人在购置房产时是为土地使用权支付了相应的费用的，如果拆迁时不予补偿显然不合情理。另外，自从我国允许土地使用权依法流转以来，人们对土地使用权的价值已经有了清楚的认识，有的土地因其独特的区位和环境优势甚至比房屋本身的价值都高，不予补偿容易产生纠纷。

（三）补偿的方式。

依照拆迁管理条例规定，房屋拆迁补偿的方式有两种，一是金钱补偿，二是房屋产权调换。拆迁条例规定补偿由评估机构评估。然而由于这些规定过于原则化，在实践中并没有得到很好的贯彻，采用金钱补偿和产权调换方式补偿都存在问题。最典型的是将被拆迁人的房屋价格评估过低，而对置换房屋的价格评估过高，从而引发双方的冲突。在《国有土地上房屋征收和补偿条例》征求意见稿中，对补偿的评估机构作出了更为具体的规定，明确其应为中立的第三方机构并且被拆迁人有选择权。这是一个值得肯定的进步，但我国当前的评估机构与政府部门有千丝万缕的联系，如何在实践中真正贯彻这一规定仍将是待解决的问题。