新媒体时代下城管去污名化的公关路径探索

摘要：近年来，城管与小贩的冲突通过互联网和媒体的报道经常性地走进公众的视野，有些冲突甚至升级为群体性的暴力事件。在新媒体时代下，城管公关活动的缺失使其污名化现象十分严重。本文通过探究新媒体发展时期，城管公共关系存在的问题，并提出重塑城管形象的公关路径。

关键词：城管 群体性 新媒体 公关路径 去污名化

中D分类号：D631.41 文献标识码：A

1.问题的提出

公共关系指的是“在组织与其所依赖的多样化公众之间识别、建立和保持双向互惠关系的管理功能[1]”。 通过对以往案例的分析，成功的公关在某种程度上都是通过互动的方式展开的，媒体则从该点切入，为公关者们提供了便捷互动的机会。但好的公关就像好的网络传播一样，依赖于特定的情境和所涉及的人。正在发展变化的传播技术或许会使公众传播“小众化”，但公关人员需要努力保证新媒体技术不会使传播失去人性。因此，面对媒体带来的传播环境的改变，公共关系始终要抓住的是“人”“关系”这类核心概念[2]。

2014年5月26日，中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧在北京的社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告2013-2014》显示：城管被群众评为2013年形象最差的官员群体。报告中显示的这一结论客观上反映出城管形象的危机。在现今媒介传播下，公众接收城管的信息大部分是负面信息，而这种现象造成了城管污名化。由污名化的形成机制（如图1）[3]可知，城管污名化是多种因素综合作用的效果。具体来说首先是城管自身内控性的问题。执法人员素质参差不齐等内部因素在群众看来，都是可以并且应该得到控制的，但是城管及相关部门却没有及时发现并解决问题，因此广大群众认为城管为此而受到责备并不为过。其次是群众误解不断加深。对于不熟悉事件，人们的判断力更容易受到影响，如有些人对城管并不了解，但就是固执地认为“城管太令人讨厌了”，因为“网上都这么传，大家也都是这么认为的”。这些都使得大家偏于走向更加贬低城管的方向。最后则是媒体舆论推波助澜。在此种背景下，笔者意识到城管的公关活动的重要性，为此希望通过进行实证研究，发现城管公关上存在的问题，并提出公关路径的探索。

2.新兴媒体环境下城管的存在问题

本文通过对上海奉贤区城管中队进行了深度访谈，获得了较为详尽的一手资料，为分析城管的公关情况提供了研究基础，也为后续的对策建议提供参考借鉴。 在实际访谈过程中由于发现总局与基层执法相对人接触较少，为此又选取了两个分队作为访谈对象，了解基层城管的基本情况。为获得更加真实准确的信息，选取了相对人作为访谈对象，弥补访谈对象的单一性问题。此次研究我们主要采取了半结构式访谈的方法，访谈提纲分成了“概况询问”“冲突现状”和“对策探讨”三部分 。同时通过对城管局官网的新闻中心，基层动态信息更新时间和阅读量进行简单分析，对信息公开栏目中内容的产生日期和日期进行观察，发现了问题。

我国政府公关理论起步晚，利用新媒体的公关还不成熟。在我国古代，虽然政府公共关系的思想有所体现，但是我国近代的公共关系理论还是在改革开放后得到重视和研究的。另外，相比西方发达国家，我国的新媒体技术也起步较晚，多是引用西方发达国家的技术，某些政府官员对新媒体公关的认识不足，新媒体技术还不甚娴熟，所以在我国，传统的政府公关还是主流，新媒体公关还是一个新现象，普及不够[4]。城管公共关系包括：基本工作层面的业务协作关系、危机处理关系、不同层面信息关系等[5]。经过研究，笔者发现城管在公关方面存在以下问题。

2.1主体缺失，缺乏公关专业部门和人才

我国公务员公共关系的培训除原有的以外，针对新媒体政府公关的课程培训并不多，城管队伍中还没有形成完善的公共关系体系来系统化的参与管理。如在南桥城管总局访谈时，是人事科的负责人来接受我们的访谈，而不是公关部的负责人。公关工作变成了部门、人事部门等部门的工作，可见在具体的城管部门中缺乏公共关系建设的战略目标，没有专门的组织机构和人员来履行这项工作。从表一，亦可以看出城管局信息公开更新率较低，缺乏专人管理。从理论上来看，城管公共关系具有很强的专业性、系统性和规范性，它的运行需要一个专业的机构和一支高素质的队伍去承担，但是在目前的城管组织体系中这方面是一个空白。它产生的结果是，即使开展了一些公共关系工作，也是松散的、肤浅的，难于取得应有的效果。

正常情况下，城管公关的主体是在相关岗位的工作人员。 而在新媒体的背景下，行政执法局中每位工作人员都是自己的“形象代表”，其工作行为都在媒体和公众的监管下[6]。 可是公关主体出现了缺失的情况。一方面，城管队员在执法工作中忽视了城管公共关系建设的重要性和必要性。如首次进行调研的时候，办公室负责人员的冷淡态度反映了城管人员的公关意识的淡薄。总局对问题推诿的理由之一是办公机构不了解具体执法情况。当公众碰到此类工作人员时，就会将其此般不负责的态度放上网。从这一点可以看出城管缺乏对普通队员的公关知识的普及和教育，认为建设城管公共关系是组织的事、领导的事，与自己没有关系，缺乏必要的形象意识，很少将自己的执法行为与公共关系有机地结合起来，其行为举止容易让群众产生抗拒的心理。

2.2客体缺失，公众参与度不高

城管公关的客体是广大社会公民。关心城管新闻动态等政务信息，与城管进行互动提问，进行沟通的公民称之为网络公民，与网民不同。在中国，随着新媒体技术的不断发展，微信、微博，网站的用户率不断的增多，城管逐步建立起每个总局和分队的微信公众号，网站等。通过观察奉贤区南桥总局的微博，奉贤城管总局的微博关注量仅有33位，微信公众号的关注人数也仅有600 ？700人。中国2016年网民数量已达6.88亿人，在网上浏览网页、聊天、发帖的网民很多，年龄，教育程度差距较大，多通过新媒体进行社交，娱乐活动，或对网络人们事件进行围观评论等，而真正关心政务，发现问题与政府及时沟通，解决问题的网络公民所占比例较小。

2.3实体缺失，新媒体资源无法落到实处

与传统的公关活动相比，新媒体时代下的公关是多利用网络信息传播手段，通过取不同的形式在进行社会管理的过程中与公众进行平等、互动的交流，努力争取达成共识，获取公众支持。例如：微博、微信公众号、民意调查问卷等方式。通过访谈和其网站信息，笔者了解到奉贤区城管的公关方式具有多样化的特点，如举办团员青年知识竞赛，奉浦宣传，绿色护考，全员培训队列训练，“关爱环卫工人替班一小时”活动，帮助困难家庭等，为提升自己的形象做出了很大的努力，同时这些活动可以帮助城管改善公关形象的同时也帮助城管收集了民声民意，为城管的发展提出了指导性的建议。但是如何利用这些资源，将这些方式发挥其效用最大化，落到实处还存在问题。在后期访谈个体商户的时候，一家商户谈及城管是这样描述的：“我们其实有的时候很担心城管，说来抢东西就来抢东西。”从这一点看，城管单方面的描述并不准确，民意满意度调查的结果的真实性值得商榷。同时笔者也了解到，以该个体户为代表的群体并不知晓城管举办的宣传活动，认为执法人员的素质不高。从这一点上看，城管在各种新媒体资源上的活动是为了树立自我良好形象而开展的，还是真正基于民众的需要开展的？这些活动是否真正落实到现实生活中，普及民众呢？这些都值得商榷。

同时，上文中提到的新媒体公关的形式具有多样性的特征，但是在实际的公关工作中，城管的政务工作多以微信为主。微信虽说营造了官民平等交流的信息平台，通过利用社交工具宣传自己的活动，塑造了城管形象，但是微信在公关中的运用还是存在很多问题的。如奉贤城管、城管海湾旅游区中队此类公众号，虽定期城管动态信息，但是实际上该公众号的设计架构是不完善的。笔者认为可能因惧怕网民的负面评价和信息会对其组织形象产生不良的影响，而并没有开通评论功能，同时也没有“联系我们”等的功能栏，阻断了微信双向沟通的作用7。可见城管宣传的内容多是对自身组织的宣传，很少有涉及实际服务方面的内容。

2.4制度缺失，城管公关行为规范尚不健全

现今城管污名化现象严重的原因之一是新媒体自身的弊端，一方面，媒体为提高点击率，故意放大城管的负面新闻，对新闻进行炒作和报道。另一方面，由于媒体社会责任感的缺乏，在进行城管新闻报道的时候往往不进行实证调查，多采用跟风报道的模式，造成以讹传讹的传播效应。在新媒体时代下，传媒作为一种无形的公权力，其报道对社会具有较大的影响力，在扭曲事实，片面报道城管负面报道时，会使城管因个别事件而被社会舆论全盘否定，以至人们对城管形成不良印象并使之不嗟

到固化[8]。

城管为顺应时代潮流的变迁，不断完善更新组织的公关信息，将宣传的重点放在依托信息媒体上。但是在新闻传媒的舆论宣传作用影响度较大的背景下，城管为应对传媒和信息化挑战，在公关方面的行为会出现缺乏规范性的可能。同时笔者通过观察城管局的信息发现信息产生时间和时间的不对称，信息的顺序杂乱无章。在此种情况下，在某种程度上，城管公关行为的可信度应受到规范。2010 年 3 月16 日出台的 《网络公关服务规范》（ 指导意见 ）是我国针对网络公关的首份行业标准文件，而有真正有强制力和约束力法律法规还没有出台。要想更好的规范网络公关行为，必须利用法律的权威性来约束，单纯的依托城管内部的精神理念是不够的。

3.新兴媒体环境下提升城管公关的策略

城管公共关系从形式上可分为：有形公共关系和无形公共关系。无形公共关系主要体现在公关主体的主动性上。城管工作人员应该有维护城管形象，推进城管公共关系建设的理念，及即主动观察，主动创造。有形公共关系主要体现在各种交流平台、沟通渠道，是通过一系列载体反映出来，包括：会商机制、研讨论坛、舆论媒体、志愿活动、宣传讲坛等。基于两种公共关系的分类，笔者提出如下建议。

3.1新媒体环境下主体转变

行政执法局执法的软环境包括其自身管理体制及公众对城管的认知层度。

某中队长谈到：“人手不够，没有加班费，并且有些队员被相对人责骂打伤。此外城管会有突击检查，常规巡查”，在这种工作时间密集，工作环境艰苦的情况下，可知城管执法是较辛苦的，因此正确排解城管工作人员的压力，凝聚城管内部的凝聚力是极其重要的。为此，领导阶层的城管工作人员除了应关注解决民生实际困难外，还应当关注内部工作人员的生活情况，建立一套有实效、有新意的组织体系和工作制度，保持队员的工作热情，维护队员的权利。

工作人员也应认识到城管公共关系不是一个部门的工作，而是一个整体性的工作，其一言一行代表着城管这个组织，需要全员努力。城管公共关系建设的主体性工作是由专业人员负责，但是主体性工作以外的旁枝细节则需要每一个城管人员来完成。但是由于我国目前的城管队伍中公共关系专业背景的工作人员较少，对公共关系的运作和操作并不熟悉，因此公关活动的效能得不到较好的发挥。基于此，所以对城管工作人员媒介素养的教育必不可少，应当纳入到日常的培训学习中。通过学习系统的公关知识，了解公共关系的内涵，使工作人员熟悉新媒体的各自特征，作用，规律，从而灵活运用各种媒介开展城管的公共关系活动，提高公关服务质量，提高对公关客体的认知。与此同时，城管人员应摈弃“官本位”的执政思想，真正做广大人民的公仆。为提高公众对城管的认知度，城管应当开展多种活动，利用微博，官网，微信等媒介和民众进行互动交流，公开信息、引导社会舆论，让公众了解城管，得到公众的理解，而不是在探讨相关事件时一味地偏袒公众所认为的弱势群体[9]。

3.2新媒体环境下主体宣传，增加客体参与度

3.2.1实地宣传

城管在执法过程中不能采取单一的“禁”和“堵”的方法，应当在进行城市管理的时候充分考虑和满足执法相对人的生存需求，完善“疏导”和“服务”两个环节。首先，城管可与社区、村委会等联系，为外来流动人口提供商业经营场所，并将该场所纳入统一的规范管中。在这方面，城管工作人员可以借鉴依法管理与人的法国模式以及牌照管理与审监合一的香港模式[10]。

另一方面，如现今城管部门所做的，帮助城市下岗失业人员，流动人口，弱势群体等解决生计问题。通过采取实质性的工作措施，改善城管污名化现象，也通过其自身的行动为城管的形象做了良好的宣传。

通过访谈发现，城管与群众联系的枢纽是村委会，而城管与广大群众的直接面对面交流的机会并不是很多，为此，即使在信息化的大背景下，城管除将现实与技术相结合外，社区走访依然是城管公关活动的主要路径。在公共关系建设中，应把公众需求作为思维起点，在各地区总局的领导下，各个城管中队应进行社区走访活动，除关心群众，送爱心送温暖，还应当与群众进行直接沟通有关城管的建设问题，了解社区居民的想法，利用新媒体技术切实建立符合人民群众的沟通平台和交流渠道。

3.2.2媒体宣传

城管中队谈论最多的就是执法的外部环境问题，通过切实帮助贫困家庭解决他们生活中所需要的问题，来改变执法的外部环境，是访谈中城管所提及城管能够做的事情。在城管实际工作中，研讨会等形式丰富多彩，但是在新媒体时代下，在城管公共关系建设除了要关注其执法过程中的合法性，正当性，活动的多样性外，还要关注虚拟社会中各种信息的传播性。城管应先做好传统宣传。

城管可以通过内部刊物、网站，电视等外部媒体宣传城管，增加群众认知度，获取群众支持。其次积极做好与媒体和公众的沟通交流，与新闻媒体建立良好的伙伴关系，将城管正面形象带至社会各阶层，深入推进城管执法进校园、进社区和进企业。争取社会舆论对城管工作的支持。城管可以⒏骼嗌缁嶙橹变成自己的宣传窗口，如村委会等。

同时可以将城管的宣传纳入政府的宣传平台中。通过浏览政府的网站，笔者并没有看出政府网站有关于城管的报道。而在社会主流媒体中对城管的正面报道是比较少的，原因之一可能因为其依旧独立于政府宣传之外。虽然城管在这方面没有主动权，但应在内部做好资源整合和信息共享，在外部做好信息，使得城管的宣传资源内外联动，有利于它的公共关系的建设。

3.2.3创新宣传

北京城管的宣传活动是由市民组成的志愿者队伍实行的。上海与北京同属直辖市，人口密集，为此笔者试想借鉴北京市的方法，在上海组建志愿服务队伍，对城管的执法活动进行宣传，协助城管队员宣传城市的管理法规，与城管一同参与惠民服务。最重要的活动还是协助城管进行日常巡查劝导。志愿者通过对本社区进行巡查检查，劝导违法行为。既避免了城管与相对人之间的直接冲突，也可以对其周边民众进行良好的宣传，使志愿者成为城管与公众之间的桥梁。 [11]

同时，大数据背景下，智慧城市的建设尤为重要。为此可以借鉴北京市智慧城管的经验。北京积极进行科技创新，培养专业人才队伍，搭建了集感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的城管物联网架构，初步实现面向行动的立体化、点对点、扁平化指挥。在城管进行传统媒介宣传的同时，加入科技元素，强化执法能力和素质的同时，提升自身的公共服务能力。上海市城管可通过整合热线电话、网站投诉、微博等系统，推出“我爱上海”城管公共服务平台，提供基于电子地图的点图举报、咨询、建议、挑错等服务，市民城管通、城管政务维基、便民菜市查询等系列服务，使市民方便地参与城市管理、监督执法作为、为城管执法建言献策，使公众感觉到城管职能的扩展及在生活中的服务作用，对城管形象的宣传与维护发挥积极的推动作用。

3.3新媒体时代下主体建设

3.3.1健全舆论责任机制

新媒体时代是一个机遇与挑战并存的时代。新媒体的迅速扩张已成为新时代不可逆转的趋势。新媒体将话语权赋予每个公民，拓宽了信源和信道，动摇了传统传播模式中媒介与城管的中控地位，越来越多地表现出自媒体特性，这使得城管更难以隐藏其内部活动和外部要求的差异与矛盾，日益增加的透明度提出了一致性和可信性的问题。网络开放性的特点为主流媒体提供了一个自由发表言论的平台，主流媒体为自身的利益取向，会扩大缘由，最终产生影响大众的网络舆情。法国社会学家勒庞在《乌合之众》中提到，群体是极其容易纵的，受到情感与声望的强烈影响，渴望追随和服从权威。网络舆情易被左右正是基于这种心理机制。[12]因此城管要应关注新媒体作用，充分发挥新媒体积极作用，做好舆情引导工作。城管面对网络舆情，应当从以下三方面进行公关建设。

首先是对公共话语进行舆论引导。公共话语往往不是主流媒体的官方话语，也不是以私人言论为主导的民间话语，而是来自具有第三方立场、具有社会协调功能的公共话语，它既去除了国家话语的阶级性，也摒弃了私人话语的私利性，但是集成了诸多私人话语的共同点。其次，相比传统媒体以政府和媒介为中心，媒介充当政府“喉舌”的时代，新媒体环境下的舆论引导难度更大，效果却更显著。政府部门要善于利用新媒体作为传播交流的平台，建设好新闻发言人制度，通过主流媒体表达鲜明立场，对公众的舆论起引导作用。最后，面对新闻媒体的不当竞争使城管议题凸显的局面，[13]城管应考虑在公众发表言论时实行实名制，让每位发言的公众对自己的言论负责。同时应当提请人大健全网络管理的相关法律法规，为公众媒体进行评论，为城管进行网络公关提供法律标准，规范公共关系中主客体的行为。

3.3.2建立完善的网络公关管理机构

对于政府网络公关而言，建立一个专业的公关管理机构是提高其公关能力的重要途径之一。公关管理机构的主要任务就是为政府内部和外部公众及时提供真实准确的网络新闻，负责信息咨询和媒体问询。我认为这个公关管理机构包括三个专业化的分机构。第一，负责总体的协调指挥机构，在公共事件发生后第一时间通过网络途径统筹安排，系统指挥，做出整体策划。第二，建立信息监测机构，捕捉、收集、分析处理相关网络信息，科学地进行网络监测。第三，对网络舆论的反馈机构，面对网络舆论，政府应该以积极的态度、开放的思维、思辨的反应能力来回应网络舆论，做出正面的、主动的反馈，以此不断提高政府的网络公关能力。[14]

3.4新媒体环境下主体危机公关处理

网络的兴起使社会日常事件被传播至网络上，通过互动结合的形式把分散的公众意见汇聚成一股强大的舆论压力，使之成为网络群体事情。如果对网络和城管污名化的现象一味沉默，不做出回应，此种态度会让公众认为城管自身已经默认这些事件，从而导致民众满意度的降低，对城管不满的声音越来越多。由于互联网高效性，往往突发案件的受关注度最高，如果城管对于媒体报道的暴力执法等事件不予回应，很容易破坏自身的形象。

3.4.1积极运用新媒体正确引导舆论

一个组织处于公共关系危机中时，它会受到公众很高的关注.同时也是一个展示自己、提高知名度、树立良好形象的机会。[15]因此城管可通过有效手段对危机所造成的损害进行降低，有效手段的实施需利用媒体的特点。危机事件发生后，政府和行政人员及时回应很重要，正确的媒介运用对回应的效果很明显。所以在事态发展初期，应该第一时间应当利用新媒体技术，如城管的官方网站、微博或者官方微信公众号等其他媒体，对突发事件进行，对事件的起因，经过，结果进行详细说明，不能有所隐瞒，让公众知晓工作，善于把社会群体的关注引导到正确的方向上来，着重危机事件处理和相关信息的管理。城管应主动对外信息，努力杜绝城管以往的失语状态，主动发声。此种坦诚向民众公布的行为比沉默回避更有效果。

3.4.2运用新媒体与公众进行长期沟通

第二A段中，城管应发挥媒介的传播沟通作用，对城管应积极配合各方提问及调查，及时与公众媒体进行真诚沟通与交流互动，主动承担事件中城管应该负有的所有责任，定时事态进展信息，控制事态发展，即使事件还没有定论，也要坦诚相告，这样才能消除公众猜疑[16]。最后在危机事态结束之后，要对突发事件进行善后措施。城管作为公关主体应根据受损内容，重点开展弥补形象的公共关系活动。通过及时对社会和公众的信息结果公布，挽回组织形象，改变公众对城管的不良印象。

4.结束语

城管形象作为城管执法队伍给公众的直观印象、公众对城管执法行为的整体评价及社会的映像，在新媒体环境中不断发展其公共关系，取得了一定的成效。但新媒体自身的不足亦会成为阻碍城管公共关系建设的障碍。城管形象的好坏与政府在公众中的形象密切相关，因此，伴随着媒介格局的发展，对新媒体扬长避短，发挥其积极的作用，以此构建良好的城管形象和政府形象具有重要现实意义。

今后城管公共关系的构建更应该着眼于时代背景的变迁，积极将传统方法与技术相结合，顺应高度发展变化的新媒体环境，创新建设公共关系的思路，充分利用新媒体的优势，积极构建和谐城管执法体系，提升城管和政府的公关形象，从而推进我国政治民主化进程。

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