河南省养老保障存在的问题及现实解决路径

摘 要：2011年，国务院决定开展城镇居民养老保险试点，河南省将新农保和城镇居民养老保险两项制度合并，建立了统筹城乡的居民养老保险体系。然而在运行中出现了待遇差别过大、隐性债务负担沉重等一系列问题。从河南省的省情出发，探索现实可行的解决养老保障问题的路径，对于其他农业大省和人口大省有积极的借鉴意义。

关键词：河南省 养老保障 隐性债务

随着计划生育政策的实施和社会婚育观念的变化，我国的生育水平呈现持续下降的趋势，家庭规模在不断缩小，抚养系数在逐步增大。人口老龄化加上家庭养老作用相对弱化，迫使城乡居民更多地通过制度化的安排来保障老年生活。养老保障是社会保障体系的重要组成部分，同时也是老年人福利制度的核心内容。经过多年的运行，我国现行的养老保障制度已经实现了从单一责任主体到多方分担风险，从单位封闭运行到社会化运作的变革，较好地化解了我国国有企业改革中出现的巨大社会风险，惠及越来越多的劳动者和退休人员，但在保障水平、保障范围、福利携带等方面还存在着较大的提升空间。河南是全国农业大省、劳动力输出大省。相较于国内其他省份，拥有较多人口特别是农业人口的河南省面临的养老保障问题更为突出。

一、河南省养老保障整体运行情况

近几年，河南省的养老保障水平呈逐年递增趋势。城镇职工基本养老保险参保率由2006年的76. 72%增加到目前的接近100%。2009年，河南省建立了新农保制度，养老保险从城镇延伸到农村；2011年，国务院决定开展城镇居民养老保险试点，河南省将新农保和城镇居民养老保险两项制度合并，建立了统筹城乡的居民养老保险体系。2012年6月27日，河南省城乡居民社会养老保险制度全覆盖第四批试点养老金首发仪式在焦作市举行，标志着河南省159个县（市、区）全部纳入国家试点范围。城乡居民养老保险主要面向农村未参加职工基本养老保险的适龄居民和城镇不符合职工基本养老保险参保条件的适龄非从业居民。河南省16-59岁之间符合参加城乡居民养老保险条件的人数有5100多万人。至2012年12月底，全省城乡居民社会养老保险参保人数已达4719万人，参保率92%，高出全国平均水平约10个百分点；年满60岁开始领取养老金待遇的人数为1100万人，城乡居民社会养老保险参保人数、领取养老金人数在全国均居第1位。城乡居民养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，目前河南省基础养老金标准为每人每月最低60元、最高100元，其中中央补助资金每人每月55元，各县（市、区）财政补助资金每人每月最低5元，最高45元。

二、河南省养老保障存在的问题

（一）制度体系过度分割

我国现行的养老保障制度体系总体上处于过度分割、无序发展的状态。从河南的实践来看，城镇养老保险制度体现出明显的职业性特点，存在城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位退休养老制度。农村养老制度则碎片化严重，制度边界也不清晰，相互重叠。在农村，除了基本养老保险——新农保之外，还存在着政府部门针对农村特殊群体出台的具有身份特征的新型农村社会养老保障政策，如针对从事农业生产的农场职工的社会养老保险制度，针对农村计划生育户的养老保障政策，针对失地农民的社会保障政策，针对农村村级组织干部的社会保障政策等不同主管部门、不同层级、不同保障对象的社会保险制度。

（二）待遇水平差别较大

现行的养老保障制度相关规定在待遇水平方面过多地考虑了财政压力和城乡生活水平的差异。在给付金设计上，城保基础养老金的待遇标准满足既定工资替代率的关联方式，而新农保基础养老金采取固定额度方式，因此即使二者同时按照相同的物价指数调整，城保得益于工资增长，其平均待遇水平的上升速度会快于新农保，从而使二者差距越拉越大。在城镇养老保障系统中，公职人员基本养老金的待遇也远高于城职保。目前，河南省公职人员工作满一定年限，其退休后养老金总体替代率在70%左右，而职工基本养老金总体替代率仅在50%左右。

（三）私人年金与个人养老储蓄发展缓慢，难以形成有效补充

私人年金与个人养老储蓄是现行养老保障体系的必要补充，在减轻国家养老保险负担方面应发挥重要的作用。2008年，河南省政府出台了《河南省企业年金实施意见》，省国资委也出台配套政策，河南企业年金制度开始实行。河南省的企业年金主要由行业企业年金和地方企业年金两大部分构成。行业企业年金参加者是大型国有企业，地方企业年金参加者是中小企业。从总体上来看，行业发展快于地方，国有企业发展快于其他经济类型的企业。而商业养老保险由于优惠性政策的缺失、公众参保意识不强以及保险业自身约束等因素，进展缓慢。个人储蓄型养老保险作为我国多层次养老保险体系的重要组成部分，其发展受制于居民收入增长和理财观念等因素，发展也并不顺利。这也就意味着养老保障的二、三层次并未充分体现补充养老保险的作用。

（四）保障资金存在缺口，可持续发展存在障碍

2012年12月17日，中国社会科学院《中国养老金发展报告2012》显示， 2010年有17个统筹单位收不抵支，缺口达679亿元；2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口却高于2010年，达到767亿元。个人账户空账额继2007年突破万亿大关后，再次突破2万亿。河南省养老金缺口为44.81亿元，在收不抵支的省份中排名第6。城职保资金缺口主要是由个人账户长期空账运行造成的。我国城职保建立较晚，很多以前退休的人员并没有缴费参保，因此被迫将后缴纳的个人账户基金挪用发放当期养老金，造成个人账户的长期空账运行。存在资金压力，难以可持续发展的还有新农保。虽然中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。总体来看，中央财政补贴占主导地位，但对于河南、湖南、安徽等新农保参保人数较多的省份来说，省级财政的负担远远高于广东、浙江等经济发达的省份，也高于北京、上海等农村人口较少的地区。以2010年为例，省际财政补贴超过10亿元的省和直辖市共有8个，河南就位列其中。这种地方财政补贴责任和筹资能力不匹配的情况会影响到新农保资金的筹集和养老保障子系统的可持续运转。

三、提高河南省养老保障水平的现实路径

（一）积极探索解决养老保障资金缺口的方案

随着老龄化趋势的加强，各国为了实现维护老年权益和减轻财政负担的双重目标，纷纷延迟了退休年龄，延长缴费年限，增加养老保险基金的收入，缩短领取养老金的年限。作为我国社会养老保险体系的基础，我国政府提供的养老保险存在较大的资金存量缺口。考虑到我国参保人员缴纳基本养老保险费标准占其收入比例远远高于世界平均水平，而待遇水平却只能保障退休者的基本生活，在多缴纳、少支付和延长退休年龄这三种缓解人口老龄化对社会保障冲击的方案中，我国与大多数国家一样倾向于选择延长退休年龄。除此之外，对于隐形债务的偿还方式，学者们还提出了两种解决方案：一，划拨部分国有资产；二，减持国有股分。前者受到了可能会导致国有资产流失的质疑，后者在国家颁布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》进行试水时，遭到了市场的强烈抵制。尽管如此，借支社会统筹或发行特种国债来解决资金缺口的讨论从没停止过。

（二）完善社会养老保障基金的管理机制

2011年初，佛山曾经出现过工人退保潮，这是对养老保障质疑的一次集中爆发。养老保障基金的低收益率，再加上通货膨胀对养老基金的稀释，不禁令人担心缴费与收益的合理性。在2012年3月29日“全国社会保障基金境内投资管理人2012春季座谈会”上，社保基金会投资部有关负责人提出了包括完善产品链、建立资产配置优化机制、加强管理团队建设等提高养老金收益率的应对之策，但却回避了养老保险基金管理机构的问题。经办机构直接负责养老保险的管理，首先阻碍了专业基金管理公司插手养老基金的投资管理实务，不利于基金的保值增值；其次，将管理、运营、监督职能集于一身，将无法准确核算基金的管理成本，客观上为管理成本吞噬基金回报埋下了隐患。因此，比寻找具有更大盈利产品和项目更迫切的是完善社会养老保障基金的管理机制，彻底将养老保障行政管理和基金管理分开，执行机构和监督机构分开。

（三）积极发展企业年金制度

2000年，企业补充养老保险更名为企业年金，并出台了配套的税收优惠政策，即企业缴费在工资总额4%以内的部分可以从成本中列支。其后，很多省市在国家税收优惠政策的基础上制订了地方实施办法，重庆将免税标准提高到6%，天津、山西等地甚至提高到8%。为了恢复企业年金作为多层次养老保险体系的重要组成部分的作用，可以参考其他省份的做法，提高企业年金的免税标准，同时使企业年金与社会保险机构和原企业脱钩，选择更有运营能力的机构进行市场化投资和管理，实现企业年金的保值和增值。

（四）出台养老福利可携带的地方细则

城乡养老保障的衔接目前有两种方案：一种是分段折算思路，将参保者在城乡制度之间分别单独计算其缴费标准、缴费年限和待遇水平；第二种是年限折算思路，将缴费年数作为衔接点，把在欲转出的制度间的缴费总额折算入另一种制度中。无论是哪种解决方法，都会遇到不小的阻力和困难，而河南省作为农业大省，农村剩余劳动力的流动十分频繁。目前比较实际的做法是出台养老福利可携带的地方细则。构建城乡协调的养老保障制度关键在于规定和城保一致的农民缴费日期，并以养老保险卡或其他形式将缴费农户的个人基本信息和支付信息记录下来，既为短期内城乡养老福利的可携带创造条件，也为未来建立城乡统筹协调的养老保障制度夯实基础。

参考文献：

[1]杜芳芳，李正龙，李琳琳，李超志.我国社会保障水平现状的实证分析[J].劳动保障世界，2012（4）.

[2]邓大松，刘昌平.2011中国社会保障改革与发展报告[M].北京：人民出版社，2011.

[3]郑功成.中国社会保障论[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2009.