谁为暴雨埋单

8月17日至18日，汕头市潮阳、潮南两区，经24小时暴雨，崩堤溃坝，海水倒灌，22个村庄无一幸免，皆没于洪流。

被困民众，恐慌之中求助于警。汕头市潮南公安分局一天之内接求助电话1124起，成为最难打进去的热线。18日中午，汕头水务局的官方微博“汕头水务”的管理员发微博称：可以为需要援助的父老乡亲们“代劳”传递求援信息，承诺将汇总具体的被困信息、联系方式并尽快传真给潮南三防部门。霎时，唯一的一位管理员被海量求助信息淹没。

此时，远在北方的辽宁省抚顺市清原满族自治县则如同一座信息孤岛。8月16日的强降雨使这一县城境内王家堡村、海阳村、什排地村等十个村庄的通讯中断，公路断阻，与外界失去联系。第二天，交通运输部派出的专业救助直升机来投放物资。直至18日中午，武警抚顺支队的官兵组成十支突击队，才徒步开向这些“孤岛”。

8月19日，国家减灾委、民政部启动针对辽宁暴雨三级救灾应急响应；在此前一天，两部门还针对广东省暴雨启动四级救灾应急响应。

中央财政再次紧急拨付抗灾救灾资金13亿元，用于多地防汛及抗旱救灾工作。

此前，针对江西、湖北、湖南、贵州四省发生旱灾，陕西、甘肃两省发生洪涝灾害，中央财政紧急下拨六省中央自然灾害生活补助资金5.2亿元，用于受灾民众紧急转移安置、倒损住房恢复重建、过渡性生活救助和向因灾死亡人员家属发放抚慰金。

灾难骤临时，求助于政府，脱离险境是唯一所求，而其后的生存生产将如何持续，却是难上加难。因此，如何使灾后补偿更为多元化、程序化需多维度探讨。 政府补助

据辽宁省民政厅，截至8月21日11时，“8·16”暴雨洪水灾害造成180万人受灾，农作物绝收面积3.14万公顷；近4000户居民失去房屋，共5.9万间房屋倒塌或损坏；直接经济损失85.6亿元。8月19日，辽宁省政府下拨1.4亿元救灾资金，调拨帐篷1000顶、棉被褥1.6万床以及其他救灾物资。

广东省受台风“尤特”及暴雨侵害的有416万人，1.9万间房屋倒塌和严重损坏，直接经济损失49亿元。民政厅调拨1500顶帐篷、4700张折叠床、3000床棉被等救灾物资。

显然，两地政府的救灾物资与缺口相比，皆相去甚远。“我国对灾难造成的经济损失的补偿与救助，主要是依靠国家财政支持的政府主导型。”湖南大学金融学院教授张琳称。

按《国家自然灾害救助应急预案》规定，国家自然灾害救助应急响应分为四级。以三级响应为例，某省发生重大自然灾害后，如果死亡50人-100人；紧急转移安置或需紧急生活救助30万-80万人；倒塌和严重损坏房屋10万-15万间；干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占农牧业人口20%以上，或200万人以上。出现这四种情形中的任一种，都可以启动三级救灾响应。

响应之后，根据地方申请和有关部门对灾情的核定，财政部、民政部会立即下拨中央自然灾害生活补助资金。民政部还将视情，向社会接受救灾捐赠的公告，组织开展全国性救灾捐赠活动。

近年来，各地灾害频发，救助非常频密。据民政工作2011年年中统计，为应对半年的自然灾害，国家减灾委、民政部共启动救灾应急响应16次，协调安排中央自然灾害生活补助资金16.2亿元。

尽管2011年政府救助比例增高，但与当年1420.3亿元的巨灾损失相比，财政拨付救济资金，仍然是杯水车薪。

2012年，广东省部分地区受低温、干旱、洪涝、风雹和台风灾害，以及由此引发的山体滑坡、崩塌、泥石流等次生灾害袭击，受灾人口499万人，直接经济损失75.7亿元。

与之相匹配的广东省各级投入灾害生活救助资金为1.66亿元，仅占直接经济损失的2.1%。 保险补偿

8月20日，还未从重创中缓解的辽宁抚顺市得到了首笔应急贷款。国家开发银行发放应急贷款1亿元，用于支持当地抗洪救灾和灾后重建工作。随后，辽宁本溪、铁岭等地市也陆续向国家开发银行提出了应急贷款需求。

“金融手段可能介入救灾之中，如低息贷款、国外的贷款等。”国务院发展研究中心金融所副研究员、保险研究所副主任田辉说：“但金融手段所占比例很少。”

而在国外广为适用的补偿机制——保险赔偿，在中国尚未形成气候。 强降雨在一些城市的发生频率增加，与排水管线、沟渠和泵站建设滞后叠加，许多城市每逢汛期便现“海景”。

保险赔偿是受灾地区很重要的一项资金来源。2005年，“卡特里娜”飓风造成美国超过23万平方公里（与英国面积大小相仿）的地区受到破坏，30多万家庭倾家荡产。灾后，理赔金高达100亿美元，至少节约了纳税人75亿美元的援助资金。

保险赔偿占中国自然灾害损失的比重却一直处于低位。有两组数据为证：1998年，中国发生特大洪灾，造成直接经济损失2484亿元，而保险业共支付水灾赔款33.5亿元，仅占1.4%左右；2008年，汶川大地震造成直接经济损失达8451亿元，获得来自保险业的赔付仅有18.06亿元。

在农业保险中，大部分险种都包括洪水造成的损失。辽宁2004年就开始农业保险的试点。农业保险分为政策性保险和商业性保险，其中商业保险的费用完全由农民支付；在政策性农业保险之中，政府承担了大部分的投保资金。

首都经济贸易大学劳动经济专业教授庹国柱介绍，通常情况下，中央财政+省城财政+地市财政补贴，可以支付保费的80%，剩下的20%由农民支付。

“这对农民来说是非常划算的，因此，90%-95%的农民都参与政策性保险。”庹国柱说。

2012年辽宁省全省共完成玉米、水稻、大豆、花生、小麦五种农作物投保面积2360万亩，投保率为45%，投保农户达到205万户。

中航安盟财产保险有限公司是在辽宁开展农业保险业务的公司之一，该公司相关人士表示，辽宁分公司已经接到了部分农民的受灾汇报。“不同的作物投保的费率不同，农业保险的赔偿金额基本能做到的是保本，可以让农户进行再生产。”庹国柱说。

根据保监会公布的资料，广东省亦有农业保险在推广。但是，汕头市政府公布的受灾情况，除了植物作物受灾12.10万亩，另有水产养殖损失2.08万亩。“对渔业、水产养殖的保险，由于风险高、成本大，尚未全面铺开。”上述保险公司人士说。

除农业保险可成为政府救助的有效补充外，2012年起，铁岭市民政局开始实施农村住房灾害保险工程。实施至今，为70多户因灾倒损房屋的农村困难对象理赔了22万余元，理赔金额最高的3万元，最低的1000元。

其操作模式为，铁岭市民政局与保险公司成立农村住房保险工作领导小组和倒损房屋裁定办公室，负责农村住房保险工作的组织协调和倒损房屋认定、裁定工作。被保险人为农村低保户、农村低保边缘户和分散五保户。

投保人为铁岭市民政局，统一到中国人民财产保险股份有限公司铁岭市分公司办理投保，由政府全额补助保费每户15元，保险金额每户3万元，保险期限为一年，保险只覆盖房屋，不含其他财产。

目前铁岭市的低保户、五保户已经都纳入保险范围，2013年将参保对象范围扩大到全市6万户。

在此次洪涝灾害中，辽宁省倒塌房屋3723户、10130间，严重损坏13125间，一般损坏20697间。铁岭市民政局救灾司工作人员介绍，铁岭市各县区正在核实投保户损失，之后会进行赔付。 建立巨保

要发挥保险业的巨大功能， 需要采取普通商业保险、巨灾保险、政策保险三种形式并行发展的模式。国家减灾委专家委员会委员、中国人民大学财政金融学院副教授许飞琼撰文表示，巨灾风险、农业风险等往往是保险公司缺乏承保积极性的业务， 如果没有特殊的制度安排， 仅仅依靠普通商业保险仍然不可能达到保险目标。

巨灾保险是指对由于突发性的、无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、台风、海啸、洪水等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡给予保障的风险分散制度。

在普通商业保险中，往往将巨灾加以剔除或者严格限制，比如保险公司对于房产的保险项目中，绝大多数情况下会将地震列入免责条款。

1998年，中国保监会曾试图推动巨灾保险的制定，2008年的汶川大地震再次把巨灾险推向风口浪尖。2010年3月，中国保监会牵头，召集财政部、发改委、银监会、证监会、央行等，就建立中国巨灾保险制度商讨方案，但最终不了了之。

建立巨灾保险制度不畅的缘由之一是，保险公司不愿意承担巨灾风险。世界上已经建有巨灾保险的国家，皆根据国情采取了不同的形式，比如，英国洪水保险，为商业保险公司独立经营的模式；土耳其的地震保险制度，属于政府协作模式；日本的巨灾保险，是采用政府主导、政府财政作为主要支持的强制模式。

在洪水补偿方面有完善体制可参考的是多涝国家——美国。20世纪50年代初，美国政府每年花费大量资金兴建防洪工程，但洪水损失在30年间增长了6倍，严重的救灾负担和相对不足的损失补偿，给社会持续稳定带来了负面影响。

这迫使美国开始重视洪水保险的研究，并通过一系列法案，最终制定《国家洪水保险计划》，建立了国家洪水保险基金。

美国的洪水保险并非是强制性的保险，而是由社区、保险业和银行业共同参与实施。政策规定洪泛区居民向银行贷款购买和建造房屋时，必须向洪水保险公司购买相应的洪水保险。

美国国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局（FIA），负责国家洪水保险计划的管理。FIA与国家洪水保险协会（120多家私营保险公司的联合体）建立了合作关系。所有保费上交联邦紧急事务管理局（FEMA），形成保险基金，赔付从保险基金中支取，不足时向联邦政府借款。

洪水保险公司收入主要是由FEMA根据售出保单的情况返还一定比例的费用，FEMA对保险公司约返还保险保费的32.5%。

洪水保险不是赔付洪灾的实际损失，只是其中的一部分，如对于房屋赔偿约68%，并且限定最高赔偿标准。美国洪水保险计划制定后对历年洪水损失的赔付平均占当年洪水总损失的20%左右，最高年份达到当年洪水损失的93.12%。

8月22日凌晨，台风“潭美”紧接着“尤特”的脚步于福建福清市沿海登陆。国家减灾委、民政部预测，这次“潭美”的影响区域和“尤特”影响范围将重合，可能会发生暴雨洪涝、地质和海洋灾害。这意味着，汕头一代灾区的损失将会进一步攀升。

只有依靠多方补偿才可能使受灾民众渡过难关。政府补助、保险赔偿和社会捐助有机结合，是为完善的救灾补偿制度。