二十世纪70\80年达国家住房政策转折的判断

摘要：介绍十世纪70、80年达国家住房政策转折的判断，对住房政策转折的原因进行探讨，并以美国为例，从公共住房建造量及政府补贴、政府补贴对象几个方面说明。

关键词：住房政策；公共住房；住房补贴；

世界上很多国家都通过发展住房政策以解决国民的住房问题。住房政策是指在变化的社会、经济和政治形势下，为适应不同时期的住房需求和住房供应模式而设计的干预措施。在上个世纪70年代，一些发达国家政府公布的文件、法案和一些研究组织、个人的研究表明发达国家住房政策发生转折，国内的一些研究者也认为70年达国家的住房政策确实发生转折。

一、住房政策的转折

（一）政府的文件、法案、报告

先让我们看一下一些国家政府发表的系列文件、法案：英国在1969年住房法提出“整体改善地区”，1974年住房法 “住房行动地区”中提出“真实租金”的补贴政策；美国1974年住房法租金援助第8条款取代1968年住房法的补贴计划，把联邦住房援助从住房供应者转向需求者；日本在1976-1985住宅建设5年计划中设定的目标为提高居住标准 ；1988年4月，香港政府正式提出“长远房屋策略”，该策略提出政府除了继续修建必要的公共房屋和“居者有其屋”计划的房屋外，房屋政策的重点转向以提供优惠贷款和新的资助办法帮助居民购买私人新建的住房，逐步减少政府在住房供应方面的作用 。

仅仅从文件或法案看，可以看出这几个国家的住房政策有了转折，或者在补贴政策等具体实施上有新的举措，如美国，用需求补贴代提供给补贴；或者政府提出新的住房政策目标，如日本1976-1985年计划提出提高居住标准；或者要减少政府在住房供应中的作用，如香港政府就明确提出这一点。。

（二）发表的研究报告

发表的一些研究报告认为欧美各国的住房政策在70年生了改变或者至少进入了新的发展阶段：

1、捷克政府在关于住房的一份研究报告《欧洲国家的住房与住房政策》 中写道：“主要从70年代开始，欧洲不同的国家的住房政策开始表现较大的差异。在强调本国传统与经济状况的情况下欧洲国家开始解决部分人口的特殊住房问题；报告也对这次转变的原因进行了阐述，认为“政府在解决住房问题上角色的淡化与市场规则的强化要求在更大程度上考虑地方性因素”。

2、《住房权利的国际发展》 认为在“范库弗峰 ”人居会议后“在住房的概念与理解、政府对于国民住房的责任两个方面有了改变”，它认为政府的角色由“住房的提供者到使有能力获得住房”。报告同样说明了转变的原因，认为“民主进程的加快、尤其是对公众参与、权利分散的重视”是导致政策转变的原因。

3、有些研究者没有明确地提及此时期的住房政策是否改变，但至少他们认为住房政策在70年代进入了新的阶段：

（1）张庭伟在《实现小康后的住宅发展问题――从美国60年来住房政策的演变看中国的住房发展》 一文中把美国40年以来住房政策的发展划分为三个阶段，其认为第三个阶段是“自70年代中起，住房政策综合考虑了住房建设的经济、社会功能，把住房建设当作促进社会稳定的手段”。这与他论述的以解决短缺和拉动经济增长为特点的前两个阶段有很大的区别；

（2）吴晓在《公共住宅：香港和新加坡的政策性差异透视》 提出香港的公屋政策历经了三个阶段，认为在第三个阶段（1986年以后），公屋的发展逐渐由数量向质量发展，而香港目前的改革出现了“鼓励私有企业参与公屋建设、增建老人住宅等新的方向”；

（3）芝加哥伊利诺大学的Charles J. Orlebeks在2000年发表的《The Evolution of Low-Income Housing Policy,1949 to 1999》 认为美国1949年住房法实施以来的50年可以划分为两个阶段:第一阶段，美国通过中央颁布管理公共住房生产目标以实现全国住房目标，1949至1973年尼克松政府宣布延期偿付建房补贴，标志该阶段的结束；第二个阶段从1973年到现在，低收入住房政策呈现综合发展，中央政府在政策的设计与政策产出减少其作用，州与地方政府加强其作用，住房申请者在私人住房市场发现更好的解决住房问题的方法。

二、住房政策转折原因探讨

一些研究报告与政府的声明、文件表明70年代欧美公共住房政策出现的转变是因为住房质量改善的需要：

（一）《欧洲国家的住房与住房政策》认为70年代以前的美国、英国、日本其公共住房政策更多关注的是住房问题本身，公共住房在更大意义上是一个 “庇护所” 。而在住房短缺得到解决的情况下，人们开始追求高的居住生活质量，人们期望一个综合的“家庭与个人满意生活” ；文章认为公共住房建设量的下降是因为公共住房集中了大量低收入者容易形成低收入社区，低收入社区的低教育水平、低社会服务水平、低就业率与高犯罪率使其成为城市生活质量的隐患，同时也是对其周围中产阶级社区的威胁。

（二）李光耀认为 新加坡早期的公屋政策更多集中在了住宅的数量而不是质量上。“为了避免在跟新镇比较之下，老旧组屋区看起来像个贫民区，1989年我向国家发展部长建议，是动用公款翻新旧组屋，使它们更接近新组屋的时候了”。建屋局推行了一个为旧组屋进行翻新的计划。在示范阶段，政府为每个单位付出5.8 万元，屋主只付4500元。组屋面积扩大了，例如多了一间杂用室、浴室或扩大厨房。组屋的外观和周围环境也获得改善，可以跟新一代的组屋比美。每个邻里增加的设施和私人共管公寓相近，组屋之间都有通道相连，有公共的场所让人们晚上举行集会。翻新后的组屋价值大幅度提高。

从别的研究者的研究与一些国家住房政策的实施中可以看出住房短缺的解决与住房质量改善的需要是这些住房政策转变的原因。

各国住房政策采取的形式主要有提供公共住房与提供补贴两种。下面主要从住房政策的形式来研究发达国家住房政策的转折。研究发达国家70年代住房政策在公共住房供应与住房补贴上出现的变化。

三、实例研究――美国

表1显示美国公共住房开工量从70年末期开始下降。86年开工的公共住宅只有1700套（见表3-3）；以套数计的公共住房开工量占全社会住房开工量的比例在80年代初期达到高峰后下跌至86年的不到0.1%。

表1：美国公共住房年度开工量及其比例

年份 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

公共住房开工量（万套） 1.46 1.58 1.48 2.04 1.61 0.98 0.94 0.63 0.31 0.17

公共住房开工量占社会住房开工总量的比例（%） 0.73 0.78 0.84 1.55 1.46 0.91 0.55 0.36 0.18 0.09

注：表中数据取自Noguchi Yukio，Poterba J M 1994

1、补贴形式――建房补贴向住房补贴转变

在1992年出版的《OVERVIEW OF TENURES ,RENTS AND HOUSING ALLOWANCES》中认为：“在大多数国家过去的15年里有一个从补贴建造新住房（即供给补贴）向有需要的个人以住房补贴的形式提供社会补助方式的转变（即需求补贴） ”，从时间上推算，该书认为的补贴形式的转变时间为70年代。

1974年美国住房与社区发展法中的租金援助第8条款（section 8 of rent supplement programme）是美国住房政策在70年代的一项战略选择，把联邦住房援助从住房供应者转向需求者；

2、主要补贴对象的变化

新补贴体系使得补贴受惠目标群体有了改变：在美国，1968年住房和城市发展法中的235条款与236条款补贴住房供应计划主要是针对中等收入家庭， 1974年实行的租金援助第8条款主要面对中低收入家庭。可以看出在美国70年代补贴政策的转变更加关注低收入阶层。

结论：

20世纪70、80年代，社会普遍住房短缺的解决与民众对住房质量改善的需要是发达国家住房政策转变的原因。形式主要表现在公共住房建造量的下降，政府补贴由建房补贴向住房补贴转变，主要补贴对象更加关注低收入阶层。也有研究者认为此时的西方发达国家的公共住房政策也出现了别的方面的转折，如在住房政策实施上更多的依靠了地方政府的作用，中央政府的作用降低；各个国家住房政策不仅仅关注住房问题本身，开始涉及到别的领域，住房问题呈现出与社会问题结合的趋势；政府对个人的支持更加有效率，甚至在很大程度上利用私人的金融力量等新特点。

注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。