社会保险费征收主体的选择

摘要：我国社会保险费的运行，应由税务机关征收、财政部门管理、社保部门发放、审计部门监督。围绕这一目标，规范和加强社会保险费筹集机制，税务部门应该作为社保费的唯一征收主体。

关键词：社会保障；筹集机制；国际经验；税务征收

一、社保费筹集体制存在的问题和税务机关征收的优势

(一)社保费筹集体制存在的问题

我国社保费的筹集，是省、市、自治区政府根据国务院《社会保险费征缴暂行条例》(以下简称《条例》)的规定，确定各自的社保费征收主体，有的是地税机关，有的是劳动部门的社保经办机构(张勇，2004)。这种“双主体”的征收体制存在以下问题：

1、执法不统一、不规范，不利于提高征缴质量。税务部门和劳动部门的社保经办机构执法水平、社会形象、信息化水平差异很大，两个部门在政策掌握、执法力度、征管制度方面不一，难以形成法制、规范、科学、高效的社会保险费征收体制，不利于加强和规范社会保险费征收管理，也不利于企业负担公平和地区间经济和社会的协调发展。

2、缴费基数不统一。社保费的缴费基数全国不统一、部分省不统一，部分地市不统一、各险种不统一。一方面，同一地方、同一企业各费种缴费基数不完全一致，劳动部门的3个社保经办机构(社保局、医保局、就业局)分别负责养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险5个险种的核定工作，各自按照对政策的掌握和理解程度分别核定，各地5个险种的缴费基数不尽相同，多数地方基本医疗保险费缴费基数最高，其次是基本养老保险费、失业保险费、工伤保险费，生育保险费缴费基数最低，普遍存在同一单位不同险种之间缴费基数不一致的问题。另一方面，社保费缴费基数弹性核定，由于国务院《条例》及有关文件没有规定社保费缴费基数，只要求在工资的60％～300％之间，所以各地社保经办单位核定弹性大，协议核定缴费基数的现象较为普遍，造成同一地区不同单位、同一单位不同险种缴费基数各不相同。

3、职责界定不清，不利于提高征缴效率。税务机关征收社保费，承担着组织收入的重要职责，但却不具有接受缴费申报、制定征收计划、核定缴费基数、处罚等权限，社保部门或机构具备上述权限却没有征收任务。这种体制和分工，一方面削弱了税务机关的执法职能，难以充分发挥税务征收的优势和作用，另一方面带来实际工作中的掣肘和扯皮现象，影响着工作质量和效率。

4、不利于保障缴费人合法权益，影响征收工作。在现行体制下，缴费人面对两个，甚至多个部门，增加了缴费人的缴费成本，征收部门的服务难以优化，缴费人的合法权益难以得到保障。

5、不符合收支两条线的要求，不利于社保基金的安全。社保费征收、管理和发放由劳动部门独自完成，不符合收支两条线的原则，难以保证社保基金的安全。2006年，审计署对省会城市和省级社保基金的管理情况进行初步审计，查处了数额不小的违规问题(崔运政、于安，2006)。上海社保案，浙江京华社保案等违规案件先后见诸报端。

(二)税务机关征收社会保险费的概况和优势

1998年以来，河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海等17个省、自治区、直辖市及宁波、厦门2个计划单列市，共19个地区的税务机关先后开始负责征收各项或单项社会保险费。取得了很大的成效。据统计，1998年至2005年，税务机关征收社保费9190亿元，特别是“十五”期间，全国税务机关累计征收社保费8679亿元，由2001年的945亿元增长到2005年的2623亿元，年均增幅为29.07％，高于同期全国税收收入增幅9.57个百分点。

社保费收入已成为税务机关组织收入的重要组成部分。2003年，19个省市地税局组织税收收入3555亿元，社保费收入1692亿元，社保费收入与同期税收收入的比重0.476:1；2004年，这些地区组织税收收入4094亿元，社保费收入2092亿元，这一比重为0.511:1，比2003年提高了3.5个百分点；2005年，这些地区组织的税收收入为4986亿元，社保费收入为2623亿元，这一比重为0.526:1，又比2004年提高了1.5个百分点。这也从另一个侧面反映出，这些地区社保费收入的增幅远远高于税收收入的增幅。

税务机关作为专司组织收入职责的专门机关，多年的实践已经证明，从征收手段到征收管理经验等诸多方面，与其他部门相比都有着较大的优势。一是征收力度大。税务机关是专门组织财政收入的执法部门，从税源管理到组织入库都有一整套的管理办法(焦东瑞，2005)。熟悉企业情况，执法手段强，征收力度大。由其征收社保费，可有效扩大征收面，提高征缴率，减少或防止逃费现象的发生，加大筹措社保基金的力度。征收社保费的税务机关连年超额完成任务，2005年，厦门、青海、重庆、湖南、浙江、宁波等省市征收的社保费，均比上年增长30％以上，其中厦门增幅高达62.46％。二是降低了征收成本。税务机关具有熟悉企业生产经营情况、征管基础设施好、管理规范、征收经验丰富等优势，加之金税工程发挥作用，利用现有资源征收社保费，缴费人一般都是纳税人，在缴税的同时就可缴费，为缴费人提供了方便，优化了服务，降低了征缴成本。如2000年以前，广东省财政拨付给社保经办机构的征收经费为征收额的5％，改由税务部门征收后，截至2004年，税务部门累计获得财政补助的经费仅占其征收额的0.07％。三是减轻了缴费人的负担。税务机关征收社保费，企业缴税、费改为同一个部门缴纳，降低了企业缴税费的成本，也有利于社保经办机构集中精力社保费的社会化发放工作，提高社会保障的服务水平。四是符合收支两条线原则。税务机关征收社保费，有利于形成“税务机关征收，财政部门管理，社保机构发放，审计部门监督”的征收、管理、发放、监督相互分离、相互制约科学的管理机制，确保社保基金的安全和完整。五是可以规范社保费筹集工作。国家税务总局已明确社保费征收业务由所得税司管理并予以指导。地方税务机关实行省以下垂直管理，征管业务工作接受国家税务总局的指导。有地方税务机关征收社保费，可以在全国范围内统一和规范各项征收制度、办法和程序，提高社保费的征收质量和效率。同时，可以为“社保费改社保税”进行有益的探索。

二、世界各国社会保障筹资的基本经验

目前，世界各国政府社会保障筹资方式(谷成、胡芳，2001)主要有以下3种：一是建立社会保障统筹缴费制度。政府要求雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保障基金，然后由专门机构负责社会保障基金的管理与运营。由于它不直接构成政府财政收入的组成部分，财政部门不能参与管理，但有对其实行监督的责任，并且在其入不敷出时提供必要的专款补助。德国实行的就是这种社会保障统筹缴费方式。二是建

立预算基金账户。这是在政府指导下实行的一种强制性储蓄活动，借此将社会保障制度金融化。具体做法是，要求雇员的缴费和雇主为雇员的缴费一并存入雇员个人账户，这笔款项及其利息的所有权归雇员个人所有，政府对这些款项仅有部分使用权和调剂权。因此，它在性质上更接近于商业保险。这种办法支持的社会保障制度缴费较高，一般只适用于人口较少、经济发展水平较高的国家，新加坡是成功实行这一做法的国家之一。三是开征社会保障税。这是世界上大多数国家普遍采用的一种社会保障筹资方式。目前，在建立社会保障制度的170多个国家中，已有140多个开征了社会保障税。社会保障税主要是对薪金和工资所得课征，已成为当今世界各国所得课税体系的一个重要组成部分。通过这一税种征收的税金，直接构成政府的财政收入，成为政府预算的重要组成部分。

不论具体筹资方式如何，社会保障基金的主要来源都是个人收入的扣除部分，其具体形式或是个人直接缴纳，或是雇主代为缴纳，或是政府财政拨款和基金运作收入(如利息收入、投资利润等)。以上三种筹资方式各有利弊(万红、张传灵，2003)。

(一)共同之处

主要表现在三种筹资模式都有严密的法律体系作后盾，确保社会保障收入、支出、运营的规范性；都有严密的、分工明确的社会保障管理机构和体系，确保社会保障制度的有序运行；社会保险资金来源多渠道，强调企业和个人义务；社会保障范围力求辐射到全社会的每一位公民；为减轻法定社会保险负担，政府对发展补充保险从政策或法律上予以规定或支持；财政直接或间接参与社会保障资金的管理和运营等等。

(二)不同之处

首先，社会保障水平有所不同。一般来说，缴税制国家通常强调政府只为公民提供最基本的生活保障，缴费制国家政府承担的社会保障水平相对更高，强制储蓄制国家以个人自我保障为主，保障水平与个人账户积累程度直接相关，具有很强的激励机制。美国在建立社会保障制度之初就提出“我们不可能百分之百对公民进行保护”，采取最基本保障由政府负担、鼓励私人机构为公民提供多种形式补充保障的方式，而且政府通过税收优惠等政策给予一定照顾，大大降低了政府在社会保障方面的责任风险和财政负担。相比之下，实行缴费制的德国，其社会保障普及面既广，水平也较高。德国的社会保障资金来源中除了巨额的企业和个人缴费外，还有政府财政预算的四分之一左右。新加坡、智利等实行强制储蓄制模式的国家，由于强化了自我保障等机制，加上国家既小，经济又比较发达，财力充实，所以保障水平也比较高。另一方面，从各国社会保险缴税(费)水平看，美国社会保障税率的综合水平在20％左右，而德国的社会保险费率则在40％以上，新加坡的公积金缴纳比例也高达40％，可见，实行缴费制和储蓄制国家的缴费率要远远高于实行缴税制国家的社会保障缴税率。

其次，实行社会保障税的国家，保险项目及其税率设置一般比较简单明了，税款缴纳和保险金支付都由政府部门直接管理，分工明确、管理集中(马国强、谷成，2002)。实行缴费制的国家，保险项目设置比较复杂，每一项目都有一套独立的缴费办法，社会保障管理多由社会承担，制度复杂，管理分散。实行储蓄制的国家，保险项目按账户设置，一目了然，基金收付、管理由政府高度集中，但账户运作比较复杂、难度较大。如美国的社会保险项目包括老年退休、残疾、医疗、失业、铁路行业等，税率全国统一，各项保险分别由社会保障署、劳工部、铁路退休委等部门管理，国内收入局负责税款征收，财政部管理资金并按计划拨付款项，达到了管钱与管事分开、行政管理与执行机构分设，各部门相互协作、相互制约的目的。

第三，与政府财政的紧密程度大不一样。由企业和雇员缴费形式筹集保障基金的国家，社会保障基金由政府或国会指定专门机构负责管理和运营，不直接构成政府的财政收入，不足部分由财政专款补助。因此，财政部门一般不直接参与社会保障基金的管理和运营，只对社会保障收支运行进行监督，当社会保障收不抵支时，财政只能被动掏钱。储蓄制具有雇主和雇员缴费形式的一些共同特点，但与缴费制又有很大的区别，它将社会保障金融化，加强了与参加者个人利益的挂钩，个人账户资金所有权归雇员个人，政府仅有部分使用权和调剂权。因此，在性质上更接近商业保险，财政不参与社会保险的收支与管理。实行缴税制的国家，社会保障税的收入直接构成政府财政收入，成为政府财政预算的重要组成部分，社会保障收支平衡状况直接影响政府财政的综合平衡，因此，严格组织管理社会保障基金的收支及运营，是财政部门的一项重要而经常性的工作。在这种模式下，财政参与社会保障管理名正言顺，社会保障基金的收支和管理具有极强的预算约束。

第四，与缴费制和储蓄制相比，缴税制更能体现市场经济的公平原则和适应性。社会保障税模式不论收入高低，不受主客观条件的限制，只要参加社会保障的企业和个人都必须按统一的税率缴纳社会保障税，否则将不能享受均等的社会保障待遇。政府利用集中的部分社会保障税款，可以在全国范围内实行社会保障基金的余缺调剂，平衡地区差距。缴费制在保险项目、费率、待遇等方面常常按照收入高低、职业等划分不同层次和类别，尽管参加者都能得到社会保障服务，但常因不公平的费率和待遇损伤一部分人的积极性。强制储蓄制因缴费比例较高，而且设立个人账户，管理比较复杂，适用于人口较少、地区差别不大、个人收入差别不悬殊，且经济发展水平较高的国家(麦正华，2000)。而且储蓄基金所留存的大量积累要求在比较稳定的物价水平下才能实现保值增值，因此，要求政府具有较强的稳定通货、控制物价的能力。社会保障税的实施没有这么多苛刻条件，只要税率适度，社会保障法规比较完善，利用已有的税收征管机构和国家预算执行系统就能基本保证顺利实施。

三、完善社保费筹集体制的建议

建立科学、合理、规范的社保费筹集体制，是完善社保体制的前提(石坚、付广军，2001)。理想的模式是把社会保险费改为社会保障税，税务机关作为社保费的唯一征收主体(董树奎，2001)。在法制社会里，完成立法程序还需要相当长的过程，就目前而言可采用过渡性措施，把社保费的征收职责赋予税务机关。

(一)税务机关作为社保费的唯一征收主体，建立起收支两条线的社保费征收管理模式。从社保部门来看，社保基金管理工作还有很多薄弱环节，确保社保基金的保值、增值的任务相当繁重，实现科学规范管理还需做很多工作(李明，2000)。将社保费的征收职责赋予地税部门，有利于社保部门集中精力加强社保基金的管理。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出建立社会主义保障体制的三条原则：一是建立全覆盖、多层次的社会保障体制；二是在养老保险和医疗保险中引入社会统筹与个人账户相结合的制度；三是将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理分开。著名经济学家吴敬琏曾指出：“在《决定》通过以来的13年中，领导上多次表明要把十三届四中全会关于建立新社会保障体系的决定落到实处。总有一些人以种种理由说服领导，把社会保障改革转回到现收现付老体制上去，使行政主管机关对社会保障基金的收缴、保管和发放全权处理的权力保持不变。而这种既不向受益人报告、也不受他们约束的基金管理体制的延续正是腐败分子得以滥用权力、贪污挪用受益人‘保命钱’的活动能够得手的体制上的原因(2006)。”

(二)赋予税务机关适当的手段，加大征收力度。《条例》规定，社保缴费登记、接受缴费申报、制定征收计划、核定缴费基数、实施处罚等与组织收入相关的管理职责，均由社保经办机构负责，没有兼顾到税务机关征收的实际情况，导致税务机关在实际工作中，发现了虚假申报等问题却无权及时做出处理，弱化了征管力度。也容易出现社保部门根据需要下达计划，与实际情况脱节。

(三)修订《条例》，为有效征缴社保费创造条件。《条例》是国务院1999年1月14日并同日起施行的，9年来客观情况发生了很大变化，有些规定与实际情况相差甚远，急需修订完善，以适应工作的需要。

(四)适时启动社会保障税立法程序，实现稳定、可靠、统一、有效的筹集社保基金的机制。据统计，在172个建立了社会保障制度的国家中，有140多个国家开征了社会保障税(郭传章、王磊等，1999)。即使在一些没有开征社会保障税的国家，如英国、德国等一些国家社保费也是由税务部门征收的。借鉴社会保障比较发达国家的先进经验，我国社会保障筹资的最终目标，就是开征社会保障税。