基于服务型政府视角下的政府形象塑造研究

摘要：从塑造良好政府形象的重要性出发，从服务型政府的角度阐述了构建服务型政府与塑造良好政府形象之间是一种互为手段和目标的关系，分析了在构建服务型政府的新背景下对政府形象的新要求，并具体给出了如何从构建服务型政府的角度来塑造良好政府形象的途径。

关键词：服务型政府；政府形象；塑造

中图分类号：D630.1

文献标识码：A

文章编号：1673-0461(2010)04－0047－04

一、引　言

党的十七大报告强调要“加快行政管理体制改革.建设服务型政府”，服务型政府作为我国政府的改革目标，已经被中央所确认和高度重视。这个改革目标的确立对我国的政府工作提出了更高的要求。但现阶段我国政府还存在政务不够透明、行政成本高、工作效率低、一定程度存在等不良现象，这些与构建服务型政府的要求还有差距。如何塑造良好的政府形象以便能更好地体现服务型政府的特征，已成为摆在我国政府面前的一项重要任务。本文试图厘清构建服务型政府和塑造良好政府形象的关系，给出如何从构建服务型政府角度塑造良好政府形象的途径，期待能给构建服务型政府背景下的我国政府形象塑造工作带来一些思考。

二、政府形象塑造的重要性分析

政府形象是一种特殊的政治资源，它是政府的静态实体(如政府设施、组织机构和政策法规等)和政府公务员的动态言行综合作用于公众主观意识的产物，是政府内在素质和外在表现的综合反映。十七世纪的英国思想家霍布斯曾说过，“缺乏一个能保证秩序的、有效的政府。一个社会的个人生活将是孤独、贫困、卑污、残忍和短寿的。”霍布斯向人们揭示了良好政府存在的必要性和重要性。良好的政府形象是民众的心声，是一个政府治理好国家的根本条件，也是政府管理素质、实践效果和社会评价的综合反映。政府形象塑造的重要性主要体现在以下几个方面：

(一)良好的政府形象能加强政府执政的合法性，是一项重要的执政软资源

最早提出“政治合法性”概念的是德国政治社会学家马克斯・韦伯，他认为合法性是对既定政治体系的稳定性，亦即人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从。目前对政治合法性的理解是：社会秩序和权威被人民自觉认可和服从的性质和状态。合法性被看成是有效统治和政治稳定的基础。只有当政府获得人民自愿的拥护时。其统治才更有竞争力，更能保持政局的稳定。相反，如果统治的合法性受到怀疑或否定，政府的执行能力将会削弱，最终导致政治动荡。一个形象佳、信誉好的政府能赢得公众的支持和拥护，良好的政府形象成为增强政府合法性的一个重要推动力，它能增强民众对政府的高度认同感，增强民族的凝聚力和号召力，是一种重要的政治软资源，成为政府有效运行的保障条件之一。

(二)良好的政府形象能降低政府运作成本，提高政府的行政效率

一个良好的政府形象孕育着民众对政府的高度认同感和信任感，有助于政府贯彻落实行政政策，减少政策执行时的阻力。政府的方针政策一经颁布，就会很快得到公众的理解和支持，做到政令畅通、令行禁止，保证政府运行过程的顺利畅通，进而提高行政效率，降低政府运行费用，实现既定的政策目标。

(三)良好的政府形象可以推动整个社会的精神文明建设，提高社会的道德水平

政府不仅需要刚性的制度化管理手段，更需要行政文化予以约束和规范。行政文化强调对政府组织的软性约束作用，而且还能影响到政府组织外部及至整个社会。政府形象作为行政文化的一个重要组成部分，对于推动社会精神文明建设起着积极的作用。政府良好形象中某些具体的道德规范，如公正、廉洁、责任，可通过众多的渠道广泛传播，从而对社会产生巨大的晕轮正效应，最终形成主流的社会风尚，推动社会精神文明的进步。一个信誉好、值得信任的政府能潜移默化地影响社会风气，促进社会精神文明的建设，提高整个社会的道德水平。

三、构建服务型政府与塑造良好政府形象的关系剖析

我国政府正处于复杂多变的行政环境中，政府的总体特征和实际表现只有在改革中才能不断适应外界环境的变化。中国传统的行政模式正面临着市场经济发展和经济全球化带来的强大冲击和挑战。经济运行方式的变革势必从观念、组织机构、行为方式、工作方法上影响着政府变革。从中国的实际情况来看，在日益成熟的市场经济基础之上，必然要求形成与之相适应的政府理念、政府组织模式与工作模式。党的十七大报告指出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，就是要建设一个适应社会主义现代化发展要求的政府，服务型政府是我国政府改革模式的新取向。服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府是中国政府应对市场经济和全球化浪潮作出的合理选择。服务型政府与政府形象之间有着很大的相关性。首先，二者追求的目标相同，都是为推动政府的建设，打造一个健康和谐的社会。其次，二者之间是一种互为手段和目标的关系。这是因为政府形象主要是通过行政主体的行为与活动表现出来，把服务型政府作为我国政府改革的目标，是通过规范政府在运用公共权力过程中的理念、行为，通过政府再造打造一个人民满意和认可的政府，增强执政合法性，以此来改善政府形象；而良好的政府形象又能更好地表现服务型政府的特征，作为一种执政软资源，加强政府执政的合法性，促进服务型政府更好地发展。因此，两者之间的内容并不是孤立的，是一种相互作用的关系，借助执政合法性展现出很强的逻辑关系。这种逻辑关系见图1。

四、构建服务型政府对政府形象提出新要求

服务型政府的特征主要体现在四个方面：其一，在政民关系上，服务型政府坚持公民本位、社会本位、权利本位的理念；其二，在公民权利上，服务型政府强调以人为本，保障和实现公民权利是这种政民关系的内在要求；其三，在政府职能上，服务型政府是一切从服务出发的政府，必须以为公民服务为根本的出发点和归宿，实行“最能服务于公民的政府才是好政府”的理念；最后，在法制保障上，无论是从保护公民权利方面看，还是从规范政府行为方面看，服务型政府都需要以法治作基础。这些特征对政府形象的塑造提出新要求：

(一)塑造民主参与政府的新形象

服务型政府必须是一个民主参与的政府，只有这样政府才能真正代表公众的利益，这就要求打造一个民主参与政府的新形象。民主参与政府最鲜明的特点是权力的回归，坚持让民做主。应给予公民一个通畅的利益表达机制，使公民有表达自己意见及自己的意见被听取的机会，并采取积极有效的措施加以解决；要采取措施切实保障公民的政治权利，允许更多的民间组织参与政治生活，充分发挥他们的积极作用；要真正了解民

意，由公众来决定要不要服务、要多少服务，不能强制推行；同时，还应加强公民对政府的监督和评价，建立完善的公民监督机制，保证监督渠道通畅，使公民真正成为评价政府形象的主体。

(二)打造阳光透明政府的新形象

阳光透明政府是服务型政府的行为和形象选择，它可在充分尊重公众知情权的前提下，提高政府行政的透明度。应该让公民知道政府在做什么、怎么做、做到什么程度，满足公众对政务信息的需要，解决公众信息不对称的问题，有利于公众对行政事务的参与，增强公民对行政机关的信赖和政府形象的认可。通过阳光透明政府的建设，把政府及其行为置于公众监督之下，可以有效杜绝各种暗箱操作，减少。要在政府和公众之间建立良性的信息传达机制，保证两者间的沟通顺畅。同时，政府要学会驾驭各种新闻媒体，通过新闻媒体及时向公众传递信息。近年来在我国各级政府中建立起的新闻发言人制度是一个很好的平台，它充分展示了政府的良好形象。

(三)展现有限责任政府的新形象

首先，服务型政府应该是一个职能有限的政府。要展现有限政府的新形象，应理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，合理解决政府职能的越位、错位与缺位问题，同时强化政府公共服务的职能，打造一个职能有限又有效的政府形象。其次，服务型政府还应是责任政府。政府责任是公民对政府进行监督并最终控制政府的最重要的手段。如果没有一套完备的政府责任约束机制，政府行为就可能偏离为民服务的轨道，而转向为自身的利益服务，引发权力腐败。权力和责任应是对等的，政府作为公共权力的行使者，必须对公众负责。政府“需要一种精心设计的责任结构，以确保以公众名义行事的人为公民的利益付出最大努力。”服务型政府应该明确各种监督主体的法律地位和权限，建立较为完善的、结果指向的责任机制，把责任落实到具体岗位和个人，展现责任政府的新形象。

(四)构建法治诚信政府的新形象

服务型政府强调公民权利，应该将政府与公民之间的关系通过法律来固定，建立法治政府的形象，为公民权利提供制度保障，使市场中的每个参与主体都能在法律的框架下自由平等地进行交易，并能用法律武器维护自己的合法权益。要以规范行政权为中心、制约行政权为使命、重新设计政府职能为契机、以国际市场为平台、以世界先进文化为参照建构服务型政府的法律体系。同时，服务型政府要求建立诚信政府的形象。诚信是政府的道德品质，是政府行政行为的重要准则，也是营造良好政府形象的核心。如果政府失信于公众，轻者可以引起公众对政府的不满，导致公民和政府的不合作，影响社会和经济健康有序的发展；重者可能引发政府的信用危机，引起社会混乱，甚至造成政府崩溃。政府是否讲诚信，主要是看政府向社会公布的信息真实性与否，其次要保证政策的连续性和一贯性。只有政府的诚信是长期的、连续的，才能取得民众对政府的信任和支持，实现政府和民众的和谐共处。

五、构建服务型政府，塑造良好政府形象

政府的实际表现是政府形象的客观基础，它从本质上决定着政府形象的好坏。政府形象建设归根到底是获得民众的满意和认可，关键在于政府履行好公共服务职能，构建服务型政府。可以通过三个方面的途径来构建服务型政府，以期达到改善政府形象的目的。

(一)实现政府理念的根本转变

1.从管制理念到服务理念

在经济全球化趋势的大背景下构建服务型政府，改善政府形象，政府应首先转变传统管制思维，树立权利本位、社会本位的服务理念。在服务理念的指引下，政府行为由服务型方式取代命令管制型方式。政府的职能应定位于“服务者”的角色上，把为社会、公众服务作为政府存在、运行和发展的宗旨，把培育成熟的市民社会作为自己的价值取向，实现从权力本位向社会本位的转换。

同时要注重加强对公务员的素质培训，树立形象意识，全面加强公务员队伍思想建设、作风建设、能力建设，不断提高公务员为人民服务的能力和水平。摒弃“官本位”的思想遗害，将全心全意为人民服务的“服务理念”贯彻到日常工作中。通过公务员优良的工作作风，和“形象至上”意识，展现良好的政府形象。

2.从以物为本到以人为本，树立公民本位理念

以人为本是社会主义和谐社会的本质和核心。公共管理的目标不单纯是公共物品的生产，而且包括如何促进人的发展、尊重人、依靠人。要牢固树立以人为本的施政理念和公民本位思想，这是建设服务型政府的根本要求。政府需要确立服务为本、公民驱动、公民取向的公民第一主义，促进公民权利的实现，落实人民原则，增强政府执政的合法性。政府必须把以人为本、公民本位作为管理工作的出发点和立足点，认真倾听群众呼声，切实解决群众困难，扎扎实实地为人民群众办实事、办好事，提高为人民服务的质量。政府确立“以民为本”的新理念，才能真正实现权力回归，成为最广大人民群众利益的代表，这是良好政府形象的内在要求。

(二)实现构建服务型政府的制度创新

政府作为服务的提供者要保证其服务高效和高质，仅依据政府理念的转变是不够的，必须不断进行行政管理的制度创新才能保证理念转变的成果。针对当前我国政府职能的越位、错位和缺位现象，我国政府应致力于构建合乎社会主义市场经济运行本质和发展规律的服务型政府，其关键工作在于继续深化行政管理体制改革，创新管理体制。

1.进一步转变政府职能和创新行政组织结构

政府职能转变是建立良好政府形象的基础。要继续深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，该取消的审批项目坚决取消，该下放的项目尽快下放，以利于把更多的精力用于公共服务和社会管理；继续深化财政体制改革，必须按照不断强化公共服务和逐步实现基本公共服务均等化的要求，健全公共财政体制，合理调整改善财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域；继续创新行政组织结构，以“大部制”改革为契机，通过减少机构数量，加强各部门间的协调，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，巩固和完善服务型政府所需的“小政府、大社会”的体制。

2.重视政府绩效管理，加强行政效能建设

绩效管理行为的实施是公众对政府形成良好印象的契机。当前针对政府绩效管理的主要工作首先是建立政府效能评估制度。效能评估制度着眼于提高政府提供公共产品和公共服务的质量和合法性、合理性，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念，是一种重要的管理工具。其次，建立行政问责制度。行政问责制是服务型政府强化和明确责任、改善政府管理、提高行政效能、建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。再有，建立行政效能投诉制度。效能投诉制度有助于拓宽公众对政府机关及工作人员的监督渠道，督促行政机关及其工作人员依法履职，减少行政失误，提高行政效能。

3.充分发挥社会中介组织在服务型政府中的重要作用

社会中介组织的发展关涉到服务型政府构建的成败。社会中介组织作为政府职能转变的主要承接载体，有利于政府职能转变和政府机构精简的顺利实现，避免了政府机构臃肿和由此引发的政府财政危机。中介组织的完善有利于政府改革过程中的政治与经济稳定。构建服务型政府要大力培育发展市场中介服务机构，推进行业协会等自律组织的发展，还要加强对中介组织从业人员的培训。

(三)加强政府与公众的信息交流

构建服务型政府应加强政府与公众在服务中的信息交流，将新理念和新制度通过这种交流来实现，进而提高公众满意度，并通过“沟通意识”加强公众对政府形象外在表现的认可。

1.建立公共服务领域的服务标准，规范服务流程

政府的公共服务应有明确的服务要求和标准，以提供规范化、人性化、高质量的服务。针对我国当前公共服务领域基本上没有明确的服务要求、规范的服务质量标准等情况，应尽早明确公共服务效率、质量、时限，公务人员的行为准则、服务态度、服务承诺等细则，由国家出台统一的指导性文件，来规范政府公务员的动态言行。公务员高质高效的工作表现综合作用于公众主观意识后，使公众对政府形象有正面的认知。

2.确立政务服务中心的行政主体地位，实行全权委托式服务

理念和制度的贯彻实施要有一定的载体。我国地方政府在构建服务型政府的实践中设立了以提供集中服务、改善服务态度为主要内容的政务服务中心来提高行政效率、改善政府形象，取得了较为明显的效果。但目前政务服务中心的行政主体地位一直没有规范化的法规给予认可。当前我们要努力解决政务服务中心行政主体地位不明确的问题，不要只是将政务服务中心作为政府各部门文件的聚集处或中转站，应采用全权委托制的方式来提供服务。全权委托制是指原政府职能部门将其许可权限全部委托给政务服务中心窗口，由窗口面对行政相对人的许可申请，协调原行政部门内部各机构之间的关系、或者协调各部门之间的关系，最后由窗口统一办妥行政相对人的申请。这种方式明显动摇了“条块分割”的旧行政体制，可以根本改变各个职能部门“各把一摊”的“诸侯格局”。要赋予政务服务中心作为行政许可的新主体地位，通过法律的跟踪和规范来约束政务服务中心的行为不偏离服务型政府改革的方向，更好地为公众提供公共服务，塑造更加优良的政府形象。