试论中国城镇反贫困政策的实践及改进

【内容摘要】在转型期和城市化的时代背景下，我国城镇贫困问题愈发严重，城镇新贫困概念逐步被提出。本文试图从“城镇新贫困”概念的界定入手，解读我国城镇新贫困人口规模及趋势，分析我国在城镇反贫困方面存在的问题，提出相应的优化意见和建议。

【关 键 词】城镇新贫困 反贫困 挑战 完善

一、我国城镇新贫困概念的发展

界定城镇新贫困问题，首先应抓住其时代内涵。城镇新贫困最早在20世纪90年代中后期被提出，具有“转型期”或“过渡期”贫困的特征。目前我国贫困人群的范围不断扩大，在传统的无劳动能力、无经济来源、无法定的赡养人的“三无人员”的基础上，加入了有劳动意愿和能力但因缺少机会或者收入难以维持生活的居民。回顾城镇新贫困概念的发展，不难发现它是一个动态的概念，相关研究不再局限于有城镇户口的城镇居民，进城农民工包括在内；不再局限于绝对贫困，相对贫困也是反贫困的瞄准对象；不再局限于物质贫困，精神贫困也是反贫困的关注点。

观察改革开放后城镇贫困人口数量的变化，本文将我国城镇反贫困历程分为三个阶段。首先是1980-1993年，城镇贫困人口规模稳定，维持在400万以内，1986年的50万人为建国后最低点。我国制度性扶贫战略在该阶段成型，但以农村贫困为主，对城镇的关注较少。第二阶段是开始推行城市最低生活保障制度的1993年，到2003年该制度全国建立。由于经济一体化、亚洲金融风暴和企业改革的三重“巨浪”接踵而至，下岗和失业者大批涌现，五年内贫困人口由130万变为1910万，增长近15倍。为了应对城镇新贫困，最低生活保障制度应运而生并推广开来。第三阶段是2002年至今，城镇贫困人口变化平稳，保持在2000万到3000万之间，社会救助体系也愈发健全。（见表1）

资料来源：各年度《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》

二、当前我国城镇反贫困的实践困境

城镇反贫困政策已历经进二十年的发展，“应保尽保”目标的实现彰显了我国城镇反贫困政策取得的显著成就。但是庞大的城镇贫困人口也说明了我国在城镇反贫困的道路上仍面临巨大挑战。本文将其归纳如下：

（一）贫困线标准过低。我国“贫困线标准的调整长期落后于经济发展，并低于国际标准。”经过2011年高达92%的上调，新标准相当于每日1美元，、只达到了国际贫困线的80%。过低的贫困线造成补助只能使贫困阶层勉强度日，收入略高于贫困线的家庭则被排斥在救助群体之外。资料显示，我国贫困线的较小移动会引发贫困发生率的很大变化。收入贫困线上调15%，贫困比率增加72.7%；收入贫困线再增加15%，贫困发生率便上升43.2%。贫困发生率对贫困线的敏感性说明有大量人群会因为贫困线的微调而陷入绝对贫困的“泥潭”。如何兼顾削减贫困的绝对内核和关注城镇相对贫困将是贫困线制定过程中亟待解决的问题。

（二）经济发展没有很好地解决贫困问题。中国反贫困制度偏好于经济增长，希望穷人能从增长的经济中获益。然而，经济增长并不会“自然而然”地带来社会发展，过分地看重经济增长会忽略民生的改善。从1979年到2010年，我国GDP年均增长达10.3%，而同期城镇居民人均可支配收入的增长速度仅为8.4%，比GDP增长速度低1.9%。这说明城镇居民人均收入增长长期低于GDP的增长速度。此外，收入差距的扩大对经济增长所带来的减贫效应也有所抵消。我国基尼系数从改革开放初的0.28已上升到2007年的0.48，收入最高10%人群和最低10%人群的差距已从1988年的7.3倍上升到2007年的23倍。随着差距越拉越大，更多的人将演变为城市社会的底层，贫困问题将雪上加霜。如何实现“效率优先，兼顾公平”是经济“杠杆”能否撬动城镇新贫困之“砖”的关键。

（三）城市化引发农民工贫困现象。由于户籍制度与城市化进程的矛盾导致我国出现了城市二元结构，即城市分化为城市居民和农民工两个阶层。因收入等多维层次的社会排斥，农民工成为了一个极易陷入贫困的群体。农民工群体本身文化素质低、流动性强、家庭成员多，较低的收入既要维持基本需求，还要满足房费、子女的择校费等特殊需求。此外，我国对农民工的救助也处于空白地带。城市政府尽量避免对农民工承担社会保障的义务，而农民工的劳动保护差，工伤医疗保险不健全，他们承担着自身劳动和疾病的风险。农民工极易因为劳动合同的不规范签订而被欠薪，因为子女教育费用而背上沉重负担，因为工伤或疾病等意外而陷入贫困。农民工贫困问题也成为解决城镇贫困问题不可回避的难题。

（四）市场化转型增大居民脆弱性。由于在市场化改革中我国收入增长速度长期低于GDP的增速，财产也成为民众抵御风险的重要“保护伞”，没有“保护伞”的居民则极易受到外部风险的冲击。住房难、看病贵、教育不公平等问题使低收入家庭极易因为疾病等突发事件陷入贫困，甚至引发贫困的代际传递。民众脆弱性问题的改善也成为我国转型期城镇反贫困的重要举措。

（五）贫困者需求多被忽视。在我国，反贫困政策往往是自上而下的干预，忽视贫困者生活的世界，缺少贫困人口的积极参与。穷人易丧失主宰自己生活的权利，权利贫困愈发严重。外部干预与穷人的生活理想相去甚远，难以获得穷人的响应，从而削弱了反贫困的成效。政策制定时是否倾听了贫困者的心声成为政策能否顺利实施的保证。

综上所述，我国的城镇反贫困的困境主要源自制度滞后导致对民众的社会保护不足，市场化的冲击使民众脆弱性提高，不公平的经济增长方式使部分民众未充分分享经济增长的好处，对农村人口的歧视导致农民工贫困问题尤为突出。我国反贫困政策具有客观性、经济性，但也有其狭隘性的一面，即研究多关注贫困线、收人等客观因素，对于主观贫困的研究较少。

三、新历史时期下对我国城镇反贫困政策的思考

通过前文的论述，我国城镇反贫困工作中出现的难点已被提出，对我国反贫困对策的探讨可以以此为出发点，从宏观、微观的角度来寻找切实可行的答案。

（一）宏观政策

1.提高救助标准，设置双重贫困线。坚持救助标准与物价联动，施行分层梯度式救助标准是解决目前贫困线过低较为科学的方法。同时应确定两个贫困线，一个是绝对贫困线，其标准是随经济水平动态变化的，比如每人一年2300元提高到2910元，达到每人每日1.25美元的标准；另一个是相对贫困线，其确定原则是固定的，可按照5%的最低收入人口确定贫困线。双重贫困线的创立有助于提高贫困者的生活水平，预防相对贫困者陷入绝对贫困。

2.缩小差距共富裕，公平增长促和谐。通过建立有指导的市场经济体制和创新分配制度，弥补市场化转型的不足，控制收入差距的拉大，实现经济的公平增长。同时增加公共服务开支，针对性地制定社会福利计划，维护社会的和谐。

3.加大人力投资，提高公民素质。对贫困人群的人力资本投资是提高其造血功能的基础，人力资本投资应结合市场需求、年龄层次和文化背景展开。对于低年龄段人群，应侧重基础类培训，如语言、文字、电脑操作等，着重培养其自学能力；对于中高年龄段人群，应侧重市场急需人才的培训，如高级技工、中西式烹调师等。

4.结合多层次需要，建立综合性低保体系。最低生活保障制度是我国城镇反贫困政策的核心，社会保障体系的完善依赖于综合性低保制度的创建。今后最低生活保障制度应将目光转向医疗、教育、住房等方面，为实现综合性的最低生活保障制度的目标而努力。

5.攻克城乡二元阻碍，关注农民工贫困群体。一方面构建城乡经济协同增长的体系，实现农村经济的增长，逐步缩小城乡差距。另一方面进行农村居民最低生活保障制度的试点和依照农民工常住地提供城市低保救助的改革，推动城市与农村低保制度的接轨甚至合二为一。

（二）微观政策

政府的宏观反贫困对策仅仅是扶贫工作的一个方面，要真正脱贫还必须充分发挥贫困人口的主观能动性。微观上的扶贫对策，就是最大限度地发挥扶贫对象的主动性，倡导参与式扶贫方式。包括：提供制度和法律保障使贫困者积极参与反贫困政策的制定，完善政府反贫困计划运作的监督机制；鼓励贫困者建立以摆脱贫困为目标的经济合作与发展组织，引导贫困人口通过内部合作来增能；保护贫困者在政治、经济和社会各方面的基本权利，努力创造尽可能多的就业机会来消除社会排斥等。

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