试论我国城市反贫困的路径选择

[摘要]随着经济的发展与改革的深入，城市贫困问题凸显，使我国在构建社会主义和谐社会的进程中面临严峻考验。城市贫困关系到社会大局的稳定和“共同富裕”发展目标的实现，是社会公平和正义的要求。文章探讨了综合治理城市贫困的路径选择，以期尽早解决城市贫困问题，努力使越来越多的人分享经济增长的成果，形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。

[关键词]城市贫困；反贫困；路径；和谐社会

[作者简介]陈晖涛，福建师范大学公共管理学院副教授，福建福州350007

[中图分类号]D57

[文献标识码]A

[文章编号]1672―2728(2006)10―0142一04

20世纪90年代以来，中国国民经济的持续高速增长和人民生活水平的不断提高成为经济和社会发展的主流。与此同时，伴随着经济转型和改革的深入，城市贫困问题日益严重，已经对经济发展、社会稳定产生了重大的负面影响，成为社会经济生活中的不和谐因素和不安全隐患。

构建社会主义和谐社会，就是要使“全体社会成员共享经济发展成果”，确保每个人的生存权、发展权的充分实现，形成全社会创业立业、和谐有序的良好氛围。实现这一宏伟目标的关键在于：如何让那些因为某种原因而处于社会边缘的贫困群体亦能参与到分享经济发展成果的队伍中来，确保其生活状况不断改善?与传统意义上的弱势群体不同，城市下岗、失业职工陷入贫困很大程度上是历史性、体制性因素引起的，对这部分在改革中出现的贫困群体，特别需要有相应的或更完善的制度和措施对其利益损失加以补偿。因此，怎样使他们从改革成本的主要承担者变为改革成果的主要受益者，走出困境最终摆脱贫困，成为当前协调社会利益、整合社会资源、构筑和谐社会的重要议题。

一、走和谐创业之路。对城市贫困群体实施积极的就业保障

乐业才能安身立命，就业是民生之本，而失业和不能充分就业是导致我国城市贫困的主要原因。在中国当今社会里，劳动依然是人们基本的谋生手段。对贫困人口而言，就业是实现其参与经济发展、分享经济发展成果的有效途径，是消除贫困的最基本手段。必须走和谐创业之路，提高就业质量，加强就业保障，帮助贫困群体脱离贫困和边缘化。

1．大力发展经济。扩大就业的空间和潜力

毫无疑问，扩大城市就业归根到底要靠经济增长。尽管我国人口的增速放缓，但2010年以前每年仍将以800万左右的规模增加，就业压力不仅是现实的，也是长期的。在确定我国的长期发展战略时，必须处理好就业增长和经济发展的关系，对多数普通行业和一般产业领域都应当实行“就业优先”的原则，在不降低效率和技术要求的前提下，尽可能多地满足社会对就业的需求。研究表明，在3％的GDP增长基础上，GDP增长速度每提高2个百分点，失业率便下降1个百分点；反之，GDP每下降1个百分点，失业率便上升1个百分点。因此要转变一切妨碍发展的思想观念，改革一切影响发展的体制弊端，确保经济持续快速健康发展，并通过宏观政策的调整增加就业机会，为实现充分就业并进而消除贫困奠定坚实的基础。一是调整产业结构和所有制结构；二是通过大力发展第三产业开辟就业岗位；三是扶持中小企业和鼓励下岗失业人员自谋职业；四是鼓励非公有制企业扩大用人，尤其是招用下岗失业人员。

2．对城市贫困群体实行特殊的就业扶持政策

和谐创业要保证有业可创，就业扶持要向贫困群体倾斜，在国家现行有关下岗失业人员就业扶持政策的基础上，对家庭贫困的下岗失业人员，特别是长期失业人员要有更为优惠的扶持政策。一是发放工资性补助。对企业招用年龄男50岁以上、女40岁以上、持有《再就业优惠证》、并签订半年以上劳动合同、工资标准不低于当地最低工资标准的下岗失业人员，除按国家有关下岗失业人员政策发给社会保险补贴外，再给予用人单位一定的工资性补助，以充分调动单位雇佣贫困人员的积极性；二是对再就业培训机构培训上述人员并成功介绍就业的，除按预定的标准支付培训费用外，按人头发给一定的就业奖励金；三是对下岗失业人员中的贫困人员组织起来就业或自谋职业、从事劳动密集型产业的，除享受有关下岗失业人员的优惠扶持政策外，可比照上述政策，发给每人一定的工资性补助。

3．鼓励自主创业，建立灵活多样的就业形式

政府应转变工作思路，鼓励、帮助城市贫困人口多形式、多渠道实现再就业，尤其应该重视发挥其自身的积极性，鼓励他们中有文化、有技术、有经验的一部分人从事个体经营或创办各类小型企业。发挥其特长和激发其潜在能力，政府则在政策、资金、技术、信息、法律、税费征收、注册等方面给予优惠与照顾；通过推广灵活多样的就业形式来增加就业机会，充分挖掘潜在的就业岗位，广泛推行非全日制、临时工等弹性工作制，引导城市贫困人口以非正规部门就业的方式从事各种劳务活动。要从政策上为不同就业形式的劳动者提供保证，使之享有与稳定就业者相应的工资福利待遇和社会保障，以消除后顾之忧。

二、建立和完善城市反贫困的社会保障制度。构筑“社会安全网"

社会保障最为重要的意义在于对社会成员基本生存底线的确保，是维系社会和谐稳定和国家长治久安的重要保证，也是实现人的全面发展的必要条件。对于陷入“生存危机”状态的城市贫困群体，社会有责任进行必要的社会救助，确保其基本生存，从而实现社会的公正及安全运行。

1．完善城市居民最低生活保障线制度。保证城市贫困居民的基本生活

世界各国的反贫困经验表明，为贫困者提供直接的生活保障，在短期内有利于迅速改善其生活状况，缓解贫困。目前我国大部分城市已实行了最低生活保障线制度，应在此基础上逐步使这一做法制度化、规范化、社会化。第一，在管理体制上必须由政府牵头，形成统一的管理体系，以免政出多门，相互扯皮。第二，扶贫资金实行专项投入与管理制度，以财政投入为主体，社会筹集为补充。第三，救济对象应覆盖整个城市贫困人口。第四，救济方式多样化，可采取发放救济款、救济物等形式，并逐步实施对贫困家庭子女的免费教育，对贫困家庭基本的医疗进行补贴和援助等。第五，科学地测定城市最低生活保障线，并由各地政府根据具体情况确定救济标准，救济标准应根据物价变动的情况进行调整。

2．扩大社会保障的覆盖面

我国原有社会保障网的覆盖面比较狭窄，大多集中于党政机关和全民所有制企业。自从经济体制改革以来，我国的所有制结构发生了较大变化，非公有制经济发展迅猛，其从业职工人数已占据全国总量的“半壁江山”，这部分人也会遇到年老、疾病、工伤、失业等劳动风险，要求通过社会保障制度予以保护。因此，当务之急是建立一种适应多种经济形式、多种经营方式长期并存、互相渗透、相互转

换和劳动者能在不同所有制企业之间合理流动的、覆盖城市常住贫困人口和城市流动贫困人口新的保障制度。

3．改革我国社会保障基金筹集和管理方式

我国原有社会保障制度实行单一筹资模式，弊端甚多，严重影响了企业经济效益，影响了在职职工的劳动积极性，急需改革。近期改革的主要途径有：一是变现收现付为基金积累制，使日益严重的职工养老问题及退休费支出问题能得以科学合理地解决。二是从国有企业职工不缴保险费到国家、集体、个人三方缴费，共同负担。同时，为提高社会保障基金的安全性和支付、积累的能力，可以通过社会保障基金的资本化经营，壮大基金的投资能力，增加其资本收益。

4．建立社会主义的社会保障法规体系

社会保障立法，是建立社会主义社会保障制度的法律保证。企业欠交保险费问题、基金来源问题、保险金享受条件问题、保险基金管理办法等都应由法律作出相应的明确规定，考虑到我国国情和企业的现状，可先制定《社会保险法》《社会救助法》《社会福利法》等社会保障基本法规，使社会保障制度逐步走向法治化，体现社会保障制度的强制性特点，只有这样，才能长远地从职工的根本利益上，保障其切身利益和需要。

三、实施人力资源开发战略，增强适应能力和竞争能力

罗马俱乐部创始人佩西指出：“惟有人类素质和能力的发展才是取得任何新成就的基础，才是通常所说的‘发展’的基础。”解决城市贫困问题必须坚持以人为本，加强能力建设，注重人力资源的开发，在城市里普及中等教育、进行职业培训、提供基本卫生保健服务成为城市反贫困的重要组成部分。

1．深化教育体制改革。提升劳动力素质

贫困群体脱贫解困的长远之路是教育扶贫，因此必须深化教育体制改革，加大国家对基础教育的投入，发挥基础教育、正规教育在提高劳动力素质方面的作用，在此基础上，发展职业教育、成人教育，鼓励私人办学，包括外商来华投资发展民办教育。可以对未考上高中和大学的城镇初、高中毕业生一律实行2～3年的职业培训，即以就学替代和延迟一批新增劳动力就业，这样做可在一定程度上弥补所增劳动力在技能上的欠缺，从而起到“劳动力蓄水池”的作用。此外，要实行教育机会均等的政策，设立专门教育经费，对贫困群体子女实行免费教育，保证适龄青少年入学，同时创造条件使其接受更高层次的教育和培训，从而提升劳动力的素质，避免或者减少新的贫困产生。

2．开展以劳动力市场需求为导向的多种形式的就业培训和就业指导

由于城市贫困人员在技能、文化、年龄等方面存在一定差别，所以要根据他们的特点和本地区城乡建设及经济发展的需求，一方面大力拓展培训内容，以市场为导向改革培训制度，开办多行业多服务的就业知识技能培训，让城市贫困人员在较短的时间内能够掌握一两门新的技能，以此达到实现再就业的目的。另一方面要开办一些短期的就业指导和就业心理辅导工作，使城市贫困人员有目标、有心理地准备迎接市场选择，参与市场择业竞争。

3．加强宣传教育和舆论引导，强化对城市贫困群体的人文关怀

改革的深入使很多“单位人”变成“社区人”，政府和社区应该加强对贫困群体的思想教育和舆论引导，帮助他们正确认识自身条件和改革发展大局，认识到现实社会和未来社会将是能力社会，必须更新观念，将改变生活和发展境遇的立足点放在自强自立、提高自身素质、提升生存和发展的能力上；针对城市贫困群体精神和心理压力大、信心不足的普遍状况，应该高度重视其精神需求和心理需求，给他们更多的精神关怀和人文关怀，为他们提供释放压力的渠道，减少压力体验，增强其生活和发展的信心，这也是维系社会和谐稳定、促进社会健康发展的重要保证和前提；加强社会成员间的理解和交流，发扬中华民族扶危济困的传统，消除对城市贫困群体疏远甚至歧视倾向，使社会对他们的人格尊重、同情、鼓励、支持、帮助成为多数人的主导观念。

四、建立社会公平机制，理顺城镇个人收入分配关系

当前，我国城市贫困程度加剧的一个主要表现是城镇个人收入分配领域中分配不公问题非常突出。建立社会公平机制并不是要拉平强势群体与弱势群体的差距，公平不等于平均主义，而是要通过二次分配，把社会贫富差距调整到合理的范围之内，缓解贫困，使社会成员在社会发展中的结果不公平在程度上得以缩小。政府调控收入分配关系，主要在两个方面：分配的起点和结果。

1．分配起点的调控

在解决城镇居民收入分配问题时，应把实现起点平等作为首要的政策目标，逐步打破垄断，尽可能让各行业公平竞争，加强调节和监督，从源头上解决收入差距问题。首先要进一步推进政企分开，消除垄断的体制基础。全面推进政务公开，强化对的监督，切断某些行业和企业与政府部门事实上存在的特殊内部联系，清理一些行业或企业所具有的不合理的行政职能，将其转交有关政府部门或行业协会。其次要全面引入市场竞争，消除垄断。对非自然垄断行业，要尽快清除各种市场准入壁垒，允许各种所有制企业公平地进入、退出和开展竞争。对自然垄断行业要最大限度地引入竞争，将不具有自然垄断特点的经营活动分离出来，鼓励劳动力的竞争与自由流动。最后要建立健全垄断性企业内部分配约束机制和外部调控机制。一是大力推进股权多元化，完善企业的内部治理结构，形成所有者与经营者之间互相制衡的机制。二是对自然垄断行业的产品及服务定价按照一定的规则和程序，严格实行价格听证制度。三是对自然垄断行业的工资总额和工资水平由政府有关部门统一核定，实行分级分类管理；同时，加强对其财务和收入分配的审计和监督检查。

2．分配结果的调控

调控居民的收入分配差距既要从源头上采取措施，规范初次分配的各环节，要通过完善税收政策，逐步确立以个人所得税为主体，以财产税和社会保障税为两翼，其他税种如交易所得税、存款利息税、遗产税、赠与税、特别消费税和个人财产税等为补充的个人收入税收调控体系，对个人所得的存量、增量及其转让进行调节，缩小规避税收调节的空间，发挥税种作用的互补，从而建立综合协调配合、覆盖居民收入运行全过程的税收调控体系，强化税收在个人收入分配调控中的职能作用。运用财政再分配手段调节个人收入分配关系，对高收入群体通过个人累进所得税对其收入进行再分配，铲平收入的“山峰”并利用财政转移支付去填平低收入贫困人口的收入“低谷”，缩小收入差距，缓解由于收入差距过分悬殊而带来的城市贫困以及由此引发的矛盾，确保了“效率优先，兼顾公平”原则的实行。

五、依法治理，建立与完善城市反贫困的法律体系

制定国家反贫困法，确定反贫困的法律依据，既是保证反贫困治理效率的基础，也是反贫困走上持续性道路的前提。近年来，我国在反贫困实践中采取了一系列的方针政策和措施，取得了一定成效，但仍存在着一些值得关注的问题：各项政策措施落不到实处；扶贫工作中政企不分；挪用扶贫资金；夸大虚报扶贫成绩甚至现象层出不穷；贫困人口的责任与义务不明确等。因此，必须从加强管理监督和健全规章制度人手，尽快制定和实施反贫困法。

借鉴国际社会反贫困的经验，我国反贫困法主要包括以下内容：(1)各相关主体的权利和责任，包括政府、贫困人口、社会组织等，尤其应对贫困人口自身参与反贫困的责任、义务提出明确要求。(2)贫困线和贫困监测系统。针对各地千差万别和不均衡增长的实际情况，确定独立的贫困监测机制，防止盲目性和主观臆断，保证贫困线的客观公正。(3)反贫困的计划、决策、组织、管理、监督、评价等职责与机构的确立与实施原则，保证职责明确，程序规范、公开，增加透明度。尤其在决策过程中，应充分体现贫困人口的意愿。(4)对贫困人口的组织予以扶持和确认，使贫困人口组织有法律和制度依据，以提高其组织化程度和参与能力。(5)规范扶贫资金筹措和管理，确立资金使用中的监督和审计，防止腐败和挪用。

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