法国对非洲的发展援助及其启示
时间：2022-10-18 06:23:22
法国在非洲有着特殊而重要的国家利益。二战结束之前，法国在非洲拥有大片的殖民地；非洲国家独立后，法国和非洲仍保持着特殊关系。法国之所以重视非洲，首先是出于维护其大国地位的需要。同时，非洲大陆丰富的战略资源和广阔市场，对于国土狭小、资源缺乏的法国也充满了巨大的吸引力。为此，法国以多种方式与非洲进行广泛合作，这其中，发展援助是法国维护其在非洲经济特权、保证法非紧密关系的重要方式之一。
一、法国对非援助机制
(一) 援助机构
1998年以前，法国将受援国家分为两类即“阵营国家”和“阵营外国家”。所谓“阵营国家”，指的是37个原法国殖民地国家和后来逐渐加入的非洲国家；而其他接受法国援助的国家为“阵营外国家”。对不同类别国家的援助分别由不同的部门主管：合作部负责37个国家；海外事务部负责大洋洲的三个海外领地和马约特岛；外交部负责近100个其他国家。法国对不同类型的受援对象采取不同的方式，有其各自的援助工具、管理方式和主管部门。各主管部门都有其单独的对外援助预算。
自1998年起，法国政府对援助机构设置进行了深入改革，目的在于简化发展援助机构，使援助更为透明有效。改革之后，法国的援外管理体制由四个层次组成：第一个层次是国际合作及发展部际委员会(CICID)，由总理亲任主席，成员由与发展援助相关的12个部长组成，总统派出一名代表参与该委员会的工作。其主要职能是每年制订一份总体规划，决定法国援助的方向，并监督各相关机构在援助地区和领域方面与优先政策是否一致。第二个层次是财政、经济和工业部和外交部，其中前者起决定性作用；主要负责确定法国开发援助政策的内容及国际合作的方针，确定重点援助国家名单，监督地区和行业间优先顺序的协调问题。第三个层次是法国开发署，该机构作为援外执行部门，负责援外合作计划和经济技术合作项目的实施及直接管理。目前，法国开发署在90多个发展中国家和9个海外省开展业务，它保留了工商部门及特殊财政金融机构的性质，有一定的自。同时，对优先援助区的双边援助规划，也主要由开发署负责。第四个层次由法国国际合作高级理事会(HCCI)和法国国际合作公共利益集团组成。前者隶属总理办公室，成员来自国际联合协会、地方行政单位、基金会、专业组织及大学，主要任务是定期商议政府及非政府间的国际合作，就援助政策向政府部门提出建议；后者则是为促使法国技术援助机构更好地适应双边合作新要求，增强法国在此领域的国际投标市场竞争力。
其他对发展援助起重要作用的部门还有法国艺术协会、发展研究院、驻外法语教学署等。这种多层次、多角度的援外管理架构，从宏观和微观领域强化了对外援助的职能，同时也使得援助更加透明有效。
(二) 援助国别
在改革援助机构的同时，法国政府还调整了对外援助地区政策。1998年，法国国际合作与发展部际委员会首次确定了“优先团结地区”。“优先团结地区”包括低收入且没有进入资本市场的最不发达法语国家，同时也包括一些非法语国家。目前，该类国家共有55个，其中43个在非洲。“优先团结地区”的设立，对于促使双边援助更有选择性、更能集中在最贫困国家，发挥着积极作用。“优先团结地区”中的国家可以享受“优先团结基金”，主要用于国家政权(司法、经济管理、国家政权、国防和警察)、制度改革和社会发展等领域的合作项目。对于“优先团结地区”以外的国家(如拉丁美洲和部分亚洲国家)，法国政府侧重于技术、科技和文化领域的合作。
此外，法国政府还建立了“新兴国家储备金”，每年大约有15个国家可以享受到这一基金，主要包括中国、埃及、印度、印度尼西亚、哈萨克斯坦、土耳其等。但“优先团结地区”中的个别国家可同样享受“新兴国家储备金”中的资金，如摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、南非等。从2000年开始，对于“优先团结地区”中的国家，法国政府定期制定多年度发展合作战略文件，指导双边发展合作；对于“新兴国家”，采取一项一签的办法，且只签署针对具体项目的发展援助协议，不制定战略文件。
二、法国对非援助特点
法国政府历来重视对外援助问题，并将其作为外交战略的重要组成部分。随着国际形势的不断变化，法国的援助政策、援助对象和援助方式都随之经历着调整。
(一) 援助规模经历阶段性变化
从援助规模来看，20世纪70年代末80年代初，法国对外援助金额基本在40亿美元以下，对非援助则在20亿美元以下；80年代末90年代初，法国对外援助的动机和规模发生了显著变化，从冷战期间主要由意识形态主导转变为由多方面因素决定，而援助金额则突飞猛进。根据OECD统计，从1985年到1994年的十年间，法国对外援助金额从31.33亿美元增至84，66亿美元，对非援助从14.07亿美元增至39.81亿美元，年均增长率分别达到11.68％和12.25％；尤其是冷战结束当年(1990年)，法国对外援助和对非援助额分别大幅上涨了23.47％和36.09％。
1995年希拉克上台后的第一个任期，法国在对外经济合作方面，把援助转变为以增加投资、拓展市场为主，法国对非援助呈不断下降的趋势。同时，自2000年起，对法国海外省(只保留两个)的援助不计算在法国官方发展援助中，因此，法国官方发展援助额又有所下降。统计显示，1995年至2001年问，法国对外援助金额从84.43亿美元大幅降落至41.98亿美元，对非援助从36.36亿美元降至15.30亿美元，分别缩减了50.28％和57.92％。
“911”事件之后，经合组织发展援助委员会各国的ODA总额开始快速增长，法国也不例外。2002年可谓是法国对外援助的一个转折点。法国总统希拉克亲自推动，目标是在此后五年内，使法国官方发展援助增加50％，2007年达到占国民生产总值的0.5％，2012年达到联合国确定的占国民生产总值0.7％的要求。为此，法国政府在2002年秋提交的预算中，第一次将发展援助列为国家的优先计划。同时，法国政府多次在区域和国际会议上，推动发达国家增加对发展中国家的援助。在这一年于加拿大举行的八国首脑会议期间，法国批准了八国首脑会议行动计划。该行动计划旨在帮助非洲国家改善投资环境，在教育、医疗、水等领域提供援助，并支持在防止冲突和良政方面所作出的努力。此外，行动计划还要求，在同年3月墨西哥蒙特雷大会上承诺的新的官方发展援助额中，至少一半将用于非洲。
这一年，法国官方发展援助额增加到54.86亿美元，比2001年增长30.68％；特别是对非援助26.02亿美元，大幅增长70％。2002-2006年期间，法国对外援助的总额和对非洲的援助金额均呈较快增长态势，五年间平均增长率分别达17.9％和18.66％，对非援助额增长率高于平均增速。
2007年萨科齐总统上台后，主张将受援国在“政府管理方面的承诺”作为对外援助的先决条件；再加上法国国内日趋严峻的经济和社会形势，法国对外援助额特别是对非援助额呈较快的收缩趋势。2007年，法国对非援助额同比下降31％，只有35.58亿美元，2008年继续下降5.28个百分点，降至33，7亿美元，而这一援助金额几乎是近年来的最低值(仅高于2002年)，只达到2006年历史最高值的65％。尽管2009年法国对非援助又有所上升，达到40.9亿美元，但仍然低于2006和2007年的水平。
(二) 非洲在法国对外援助中的占比有所下降
从法国对外援助的地区分布来看，2002年以来，发展中国家在其援助当中的地位基本呈现上升之后再下降的态势，其中2006年，法国对发展中国家援助占比达到74.7％的历史最高值，之后一路走低至2009年的55.7％，这一比重为近年来的最低值。
对于非洲大陆国家而言，占比下降的趋势尤为严重。不仅在法国对外援助总额中，而且在法国对发展中国家援助当中的比重也是一路走低。2002-2006年，非洲在法国援助总额中占比均在44％以上，最高时曾在2003年达到49.2％，但2007年之后，这一比重逐年下降，2008年仅为30.9％。2009年有所回升，但也只达到了32.5％。同时，2002-2008年，在法国对发展中国家援助额中，非洲占比从71.97％持续走低到52.16％，地位明显下降。2009年恢复到58.3％，仍无太大起色。
(三) 援助对象采取普遍与重点相结合
法国对非洲援助政策在执行过程中的一个重要特点是普遍与重点相结合。一方面，目前法国对非洲54个国家和地区(包含马约特岛)均有援助，而撒哈拉以南非洲国家基本上都属于“优先援助地区”国家，可获得最优惠的援助资金；另一方面，法国将援助集中在一些重点国家，其中包括那些属于法国传统势力范围的国家，特别是拥有丰富资源的国家。2009年，法国对非援助的前十位国家和地区当中，除埃及外，其余九个国家和地区均是与法国联系紧密的法语区国家／地区。近年来，法国对这些国家和地区的援助占全部对非援助的比重基本呈上升态势。
(四) 援助方式有所变动
法国对非援助资金方式大体可以分为无偿捐赠和贷款两类，细分类型则包括债务减免、技术合作、人道主义援助、食品援助等。其中，无偿捐赠比例较大，在对非援助总额(净支付额)中所占比重均在80％以上。但从其发展态势来看，在2006年达到高峰之后，便呈逐年下挫的局面。2009年，法国对非无偿捐赠只有34.9亿美元，与2006年相比，大幅下跌了37％。债务减免是无偿捐赠中的重要组成部分。2006年之前比重均在43％以上，2005年甚至达到57％；但2007年之后明显收缩，2009年债务减免只占无偿捐赠的25％左右。
与对非无偿捐赠递减的趋势不同，法国对非洲提供贷款则逐年上升。2009年，法国为非洲提供贷款的数额达到29.56亿美元，是上年的三倍多，为历史最高水平。此外，多边援助的数额和比重近年来也有持续和明显的上升态势。2009年，法国对非多边ODA援助额达到29.4亿美元，同比增长38％，在法国对非援助总支付额中的占比达到45.6％，这意味着法国日益注重通过与国际组织的合作向非洲国家提供援助。
值得注意的是，与中国对非援助以成套项目和基础设施等硬件投入不同，法国更注重对非援助中的软件投入，2006年至今，技术合作在对非援助净额中的比重始终在33％以上。
纵观法国对非援助战略及其调整，表现出充分的灵活、务实的特点，这对于完善中国对非援助、深化中非关系以及处理中法各自在对非合作中的关系都具有重要的借鉴与启示意义。
(一) 重视文化宣传
纵观法国对非援助的历程，可以看出，法国与非洲国家之间特殊的密切关系，不仅止于经济领域，更深刻地体现在思想文化、价值观等意识形态领域，文化输出与教育培训在法国对非的发展援助中占据非常重要的地位。事实上，几乎在每个法国援助非洲的项目中，都会涵盖“教育”和“文化”的内容，有的还涉及培训青年干部的内容。例如法国与马里政府签订的2006-2010年合作框架协议规定，在今后五年，法国将向马里提供约3亿欧元的援助，两国优先合作的领域之一，就是提高法语语言能力。这种做法增进了非洲民众对法国的了解，也有利于维持法国在非洲的形象。
相形之下，与中国和非洲间热络的政治经济关系相比，双方的学术、文化和教育交往仍然较为滞后，现有的人力资源合作项目多是为培训非洲国家政府官员、企业管理人员、专业技术人员等精英层面而设置的，援建农村学校等措施也多是集中在校舍建设等硬件方面，对课程设置、教育教学等事关思想文化输出等方面的投入尚显不足；在非洲的孔子学院虽已有20多家，但实际效果并未彰显；再加上宣传不足，令非洲民众难以理解中国文化的真正精髓，也难以切实感受到中国政府出自真心的帮助。未来中国应制定长期的战略规划和切实可行的实施方案，进一步加深和扩大中非文化交流，特别是学术和教育交流，因为这些领域的合作成果往往会直接影响到非洲的精英阶层；同时，也要拓展民间交流，大力支持建立中非之间官、商、产、学、研等多渠道、多层次的沟通平台。
(二) 合作机制的紧密性
法国对非援助经过长期的发展，形成了一整套较为完善的体制和办法，借之保持着法非之间长期和紧密的联系。例如，作为对外援助的执行机构，法国开发署深入到全球90多个发展中国家开展业务，其分支机构会经常与当地政府就其所关心的问题展开对话，结合其他国际金融组织的战略，制定出国别业务框架；继而根据这一框架进行项目的甄别，并全程参与当地项目的预评估，与业主进行会谈，签署合同，对项目实施情况进行跟踪和最后的评估反馈。这一套严格的体系，保证了法国官方发展援助能够与当地需求密切配合，也切实保障了开发署的工作效率，值得我们学习和借鉴。
(三) 借重非政府组织的力量
目前，在非洲国家内部，倡导
帮助弱势群体的非政府组织在民众中有很大影响。作为贫民阶层的代表，这些组织对于国与国之间的经济援助并不认同，认为从这种经贸关系中获利的往往只是当政官员和少数富人阶层，与普通老百姓无关；而民间非政府组织的交往则可以体现大众的利益。事实上，很多西方国家很早就开始了与非洲国家非政府组织的交往。2002年，法国有几千个非政府组织在国外执行发展项目。其他的非政府组织，如企业、职业组织及工会、大学及医院等都参与了发展合作。非政府组织参与发展援助的优势在于它们有创新能力，能够提出很多切实可行的建议；同时，它们还致力于在法国和被援助国家的平民之间建立一种密切联系，有助于在受援国家树立法国的良好形象。
中国的对非援助绝大多数是政府间行为。即使中国政府在当地援建了大量的医院、路桥等有利于民生发展的项目，但其中一些工程的立项、可行性研究、环保、业绩评估反馈等环节因缺少当地民众的参与，其实际效果也大打折扣。有鉴于此，在未来对非援助和中非经贸活动中，应充分发挥国内各种行为体的作用，扩大对非人文交流，鼓励学者、非政府机构、企业、民间团体等非政府行为体参与其中，将非洲各个层面的行为体也纳入中国对非合作的对象中。
(四) 注重多边合作
在发展援助方面，法国政府非常重视加强与联合国、经合组织及其他国际组织的多边合作。经合组织开发援助委员会每三年派遣独立专家团对法国的开发援助情况进行评估。1998年法国援助管理体制的改革就是根据经合组织的评估报告进行的。2008年，多边援助(含向欧盟、世界银行、联合国系统等多边机构捐款)就占到法国官方发展援助的41％。法国通过多边援助，积极参与有关国际和区域合作，争取话语权和主导权，以实现其双边援助无法达到的目的。
对于中国而言，未来应重视利用联合国等国际组织平台，与其他各方加强交流、相互配合。这里需要注意的是，多边合作意味着公开和透明，中国应在中非经贸合作特别是援助非洲的方式、途径、目标等方面逐步公开。当然，公开相关信息首先应是在中非双方同意的前提之下进行，否则可能在非洲方面产生误解。同时，多边合作还意味着与企业和非政府组织的合作，这也是我们在工作当中应当加强的。
此外，还应尽可能扩大和增加中非经贸合作的平台，例如在发展中非合作论坛的同时，在国际多边领域进一步突出南南合作和发展中国家的发展主题；在亚非峰会的基础上进一步加强亚非合作，力求使中非经贸合作的平台多元，影响深远。
(五) 对当地政治问题保持适度关注
法国在对非洲国家进行援助的过程中，非常注重当地的安全和良治。在欧盟层面上，也明确将非洲的发展与反恐、安全等议题联系在一起，呈现出发展、安全、治理各领域相互贯通的特征。互不干涉内政是中国外交政策的重要原则之一。中国在对非援助过程中应当坚持自身的独特性。但同时也要看到，随着国际形势的变迁、中非关系的发展以及中国在非洲利益的延伸，仅仅致力于经贸合作，而对非洲国家内部社会和政治事务完全置身事外的做法已经变得不合时宜。那么，如何在“不干涉他国内政”与“做负责任的大国”两者之间找到平衡点，比较合适的途径之一，就是与非洲联盟及地区组织(如西共体和南共体等)进行合作，积极接触某些非洲热点国家和地区，促使其接受国际社会和当地一体化组织的合理建议，这不仅有利于某些非洲问题的政治解决，而且有利于强化中国的“负责任大国”形象，也能够为中非经贸交往的顺利开展创造良好的政治和安全环境。
(作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院中国一非洲研究中心)
