论政府规制俘虏理论下的利益集团

摘要：随着社会的发展，利益集团的出现成为影响政府决策的重要因素。政府的自由放任政策为利益集团的发展提供了富足的空间，利益集团对政府的影响使得政府遭到公众的质疑。本文从规制俘获理论的视角来研究政府与利益集团的关系，并提出规制俘获理论的局限性所在。

引言

十九世纪英国工业革命带来经济迅猛发展的同时，也带来了其他的问题：如何解决公共物品的需求，如铁路、国家福利等，因而规制经济学逐渐产生，到二十世纪六七十年代规制经济学得到快速发展。规制理论认为政府应该对市场进行调节以避免自由放任时出现的市场失灵，政府通过自身的强制力限制经济主体的行为，政府在此过程中追求的是公共利益，实现社会福利最大化。但是随着社会的发展，许多学者发现政府的规制很多情况下并没有增进社会福利而只是给市场中的经济主体带来了好处。因而斯蒂格勒在七十年代初提出了规制俘虏理论，认为政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生，政府被产业所俘虏，规制提高的是产业的利润而不是社会福利。市场中的产业群体中存在不同的利益集团，实际上正是这些利益集团对政府行为产生影响从而对政府进行俘虏，因而利益集团作为利益的表达群体成为规制的主体。

一、规制俘虏理论下的利益集团

利益集团是“那些具有某种共同的目的，试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。利益集团作为利益表达的集合体，成为影响政府决策的重要力量，其目的是谋求利益集团群体的共同利益。虽然目前很多学者对利益集团的绩效问题存在质疑，如奥尔森的集体行动的困境的提出，但是不可改变的是利益集团一直在努力壮大自己影响政府的力量。不论利益集团是由群体主导，还是由少数精英主导，利益集团存在的目的都是获取更多的利益。因而，在政府规制俘虏理论下，利益集团的地位更加重要，成为政府决策中的主导因素。利益集团通过向政府施加压力试图改变政府的决策。利益集团从理论上说是公众的人，代表参加该集团的群体的利益，因而利益集团通过鼓动集团成员进行示威、游行等方式进行抗议不利于自身的政策，或者通过散步言论、媒体信息寻求公众的支持，从而向政府施压，转变政府的决策方向。利益集团还可以向政府捐献资金拉拢政府。在许多西方国家，利益集团成为选举资金的支撑，利益集团往往依靠向候选人提供资金而赢得候选人的支持从而获得有利于集团发展的政策。同时，利益集团也成为公共服务的提供者之一，因为政府的财政能力有限，利益集团对政府部分职能的承担，从一定程度上也牵制了政府的行为。

利益集团对政府的俘获主要在于信息不对称或存在交易成本、政治家的“经济人”属性、政府财政危机几个方面的原因。信息不对称主要发生在以下两个领域：规制者与被规制者之间、作为委托者的公众与作为者的政府之间。对于规制者与被规制者，一方面，由于规制者的有限理性，“在信息不对称的管制环境下，政府管制者总是面临着如何打破被管制者对信息垄断的问题，以取得尽可能多的规制信息，提高管制效率。”另一方面，被规制者极不愿意向规制机构提供其生产或运作的相关信息，从而在规制机构信息不充足的情况下使规制机构作出可以最大化其收益的规制政策。信息不对称和交易成本的存在又使得利益集团可以形成金融垄断租金。

同时政治家不仅仅是公共利益的代表者，同时是自身利益的追求者，因而在面对利益集团的压力或诱惑时，政治家想到的不是公共利益，更多的是个人利益。政治家面对利益集团的压力，为了保住自己的位置，不得不让步于利益集团，另一方面，面对利益集团的金钱诱惑，政治家往往会权衡自己和公共的利益做出决定，往往个人利益大于集体利益。

由于社会事务的复杂多样，政府财政能力有限，因而政府不得不寻求于利益集团的资金和服务。利益集团似乎变成了政府的金主，这时，政府必然被利益集团所俘获，利益集团使政府成为自己的代言人，以便将小集团的利益取向复合到行政决策中，从而获取政策可能带来的潜在收益，政府的规制不得不按照被规制者的要求进行规制，从而满足了双方的利益。

当然，所谓的利益集团对政府的俘获并不是所有的利益集团。利益集团中也存在着力量的大小，相对弱势的利益集团对政府的影响较小，因而缺少俘虏政府的能力，往往被政府所规制，跟随政府的政策运行。而所谓的规制则是由在金融和政治选举方面给予规制者支持的强势集团做出的，因而最终获益的往往是强势集团，弱势集团则被排挤或者被迫服从强势集团的利益，被强势集团慢慢吞并，最终规制者依旧被强势利益集团所规制，代表大利益集团的利益。而根据精英主义集团理论，强势利益集团中往往是被集团中的少数精英所掌控，那么利益集团所表达的往往是少数精英的利益，而不是利益集团中群体的利益，而反馈到政府政策中往往实现的也是社会顶层少数人的利益，大众的利益被忽视，大众的意见被利益集团所“绑架”，利益集团往往只是打着大众的幌子对政府施加压力和诱惑。

对于利益集团的规制，处于被动地位的政府更应该从自身寻找解决问题的方法。利益集团对政府的规制很大程度上是源于规制者的寻租行为和经济人理性。正如规制俘虏理论所解释，规制者和立法者追求的是个人利益而非公共利益，因而为利益集团的俘获创造了更多的空间。作为规制者，应该从立法、监督等方面进行加强和调整，从而增进政府的公共性。

二、对规制俘虏理论的批判

政府规制俘虏理论是建立在“经济人”理论基础上的，正如安东尼唐斯的“政治人”的经济学分析一样，政治家不仅是面对竞争性私人需求进行财富再分配的中间人，而是有自身需求的独立人，因而政治家不总是追求公共利益，这正契合了利益集团的利益，双方作为追求自身利益的独立体，通过互惠达成协议从而实现各自的目的。所以说，尽管政府被利益集团所俘获，但是政治家却并不然。政治家在这一过程中获得了私人利益，因而不能简单地说政治家被利益集团俘获，政治家固然按照利益集团的意愿制定政策，但是政治家本身却从中获利，损害的是公共利益。因而，政府规制俘获理论应该将政府和规制者分开来论，政府出于被利益集团俘获的情境，但是政治家却不一定。

政府规制俘虏理论下的利益集团似乎成为政府政策的主导，将自身利益嵌入到政策当中反映出来，但事实不尽如此。政府制定的规制政策有时并没有增进利益集团的利益，反而在一定程度上压制了强势利益集团的发展，却使得小规模的产业获得较快的发展。同时，利益集团对政府的资金援助也是有限，因而提供的服务也存在限制，所以政府许多规制并不一定受到利益集团的限制。并且政府规制俘虏理论的理性人假设的应用并不完全正确，政府规制者和立法者并不单一追求个人利益，作为公职人员，同时承担着公共责任，因而不可能完全被利益集团俘获。而利益集团在整个规制过程中，又是发挥的往往是正面作用，利益集团通过自身对政府政策的影响，有时反而会增加政策的科学性和可行性。同时，利益集团为了自身的发展会考虑集团大多数成员的利益，这样在一定程度上也为大众利益的表达搭建了桥梁。因而，政府规制俘虏理论下的利益集团虽然影响政府决策，但只是一定程度上的俘获，同时利益集团虽然代表自身利益，但不仅仅具有负面作用，也会发挥积极的作用。