基于公共品理论的社会保障转移支付

【摘 要】从公共品理论出发，依据公共产品的特征非竞争性和非排他性，针对不同的社会保障项目进行具体分析，将不同社会保障项目分为两不同层次的公共产品，进而对社会保障权责进行划分，不同层次的社会保障项目由不同层级的政府来提供。公共产品层次性理论是分析政府间社会保障权责划分问题的依据，也是实施社会保障转移支付的前提条件。由于我国区域经济发展的不平衡，社会保障差异的存在，这种差异中央政府只有通过社会保障转移支付来调节各地区之间的福利差距，才能保证各地区福利水平的大致均等。

【关键词】社会保障转移支付；社会保障；公共产品

一、社会保障产品的公共品特性

公共产品是具有非排他性和非竞争性物品，这是判断公共产品的两个主要标准。依据公共产品非排他性和非竞争性程度大小的不同，公共产品又具体分为纯公共产品和准公共产品两类。凡是同时具有非竞争性和非排他性的产品被称为纯公共产品。凡是介于纯公共产品与私人产品之间的产品，即只具备一个标准，或者虽然两个标准都不完全具备，但又具有外部性的产品，则属于准公共产品。那么，社会保障产品究竟是属于哪种性质的产品呢？从社会保障的定义出发，社会保障是以国家为主体，依法律或政策规定，通过国民收入分配和再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一种制度，社会保障的外延一般由社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚这几个部分组成。那么政府规定的资格或条件越宽松、外部性越强，那么这项社会保障计划的公共产品属性就越强；反之越弱。在市场经济条件下，消费者如果要获取产品的使用价值就须按市场价格付费。但社会福利和社会救助的消费只要满足其消费条件，全体国民无需付出金钱都可享有。社会福利的供给主体是政府，更多的倾向于纯粹公共物品。社会救助的总体具有多元化特征，更多的是政府救助，但其他一些实物品价格的供给优惠或减免如粮油补贴等来自于多个社会单位，是一种混合型公共物品。社会保障中的社会福利和社会救济项目具有非排他性，只要一个国家设立了这两个项目就意味着任何一个人均可以从中受益，且消费社会福利和社会救济产品无须消费者付出相应的代价。但社会保障项目中的社会保险产品相比社会福利和社会救济就存在很大差别。社会保险产品的特殊性在于：公民只有在符合一定的条件或风险发生时才能真正享受到社会保险的权利；而且公民也只有先尽了缴纳社会保险费的义务，才能在风险发生时获得享受社会保险的权利，它强调权利和义务的对等性。因此，社会保险在某种程度上具有排他性。

综上所述，社会保险与社会救助、社会福利和社会优抚是有一定区别的，社会保险具有私人产品的性质，而社会救助、社会福利和社会优抚具有公共产品的性质。因此，社会保障产品的提供不能由政府全包统揽，社会保险应由国家、企业和个人共同承担；社会救助、社会福利和社会优抚则应由政府全额负担，从政府预算中列支。

二、社会保障的外部性

外部经济效应指经济当事人的经济活动无意间给别人的经济福利状况造成或好或坏的影响，而又没给别人以合理的补偿或自己得到补偿。社会保障则具有正的外部性，即某一经济主体的行为对其他人产生了正面的影响，是他人获得了收益，而这些收益无法获得报酬。政府提供社会保障产品，可以起到保障公民基本生活、维护社会稳定的作用，劳动免除后顾之忧，从而可以拉动消费。社会保障对社会的外部经济效应重要的是能够是社会保持的一定的购买力，扩大社会需求，保障劳动力的再生产和提高劳动者的素质。那么，需要探讨的是作为社会保障产品提供主体的政府应该如何提供以及提供多少。

三、社会保障责权划分

非排他性和非竞争性是公共产品的一般特征，根据公共产品特性的强弱之分，可将公共产品分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。不同层次性的公共产品应当由不同层级的政府负责提供，公共产品的层次性与提供该公共产品的政府层级间存在着一定程度上的对应性。全国性公共产品应当由中央政府负责提供，地方性公共产品应当由地方政府负责提供，区域性公共产品则由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府间合理分担，从而实现公共产品的有效供给。如果某公共产品的层次性与提供该公共产品的政府层级不相对应，则会由于产品提供与其受益范围的不一致性而导致公共产品的“供给不足”或“供给闲置”。

四、社会保障转移支付

在一个全国统一的开放市场经济条件下，各地社会保障补助资格和水平的差异可能导致一些人的迁居，这就造成地方政府执行地区性的收入再分配政策失效。因为，当某个地方政府实行一项收入再分配的社会保障计划时，为使本地区居民收入平均化而对富人课以重税、对穷人给予更多的补助，就会造成富人的向外迁移和穷人的大量涌入，如此循环反复，就会出现“穷人追逐富人”的现象。如果许多穷人涌入到一个初始社会保障水平相对较高的地方，就会增加该地的人口数量，造成该地公共设施的过度拥挤状况，同时推动土地价格上涨，从而增加目前商品房购买者或其他土地使用者成本，而且劳动力人口增加还将使一些工种的工资水平下降等。这些都会引起该地居民福利水平的降低或福利成本的增加，使该地区的财政状况趋于紧张，政府给予财政支持提供充足福利的愿望和能力将会减弱，最终不得不放弃该项政策。因此，随着全国统一市场经济的逐步确立，低层级政府对收入的再分配能力是有限的，由中央政府负责收入的再分配是一种必然的趋势。中央政府只有通过社会保障转移支付来调节各地区之间的福利差距，才能保证各地区的福利水平的大致均等，从而避免居民频繁流动出现的不良后果。

五、结论

中国区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱，从而引发地区间社会保障公共产品和服务供给水平的差异，而中央政府和地方政府在社会保障领域内财政关系的纵向失衡会导致地方政府缺乏积极性，也没有财力提供充足的社会保障公共产品。所以，建立中央政府对地方政府的社会保障转移支付制度，实质上是通过财力调节的方式理顺中央政府和地方政府的财政关系，促进政府间社会保障权责的对等，增加财政困难地区的财政收入，从而增强其社会保障支出能力，使各地区社会保障制度提供的基本生活需求保障大致均等。社会保障转移支付制度是社会保障制度和财政转移支付制度的结合物，理应成为社会保障体系不可或缺的重要组成部分，是解决社会保障地区差异问题的现实举措，在我国这样一个区域发展极其不平衡的发展中国家，更是一种必然选择。

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