财政科技投资监管模式研究

科学技术已成为当今社会发展的决定力量，它在很大程度上决定了一个国家或地区经济发展水平和结构以及经济增长的方式和格局，而科技水平的发展离不开科技投入的支撑。财政作为国家干预社会经济的主要手段，也是科技投入的中坚力量，但受财政收入的局限，政府不能进行盲目投入，必须制定科学合理的财政科技投入规划，才能够满足地区科技创新的需要，从而实现区域经济的发展。

一、理论综述

Guellec and Pottlesberghe 在 2000 年利用实证，指出三点：第一，在科技投入方面，政府的直接资助和税收优惠政策具有替代相应———增加其中一种资助方式的强度就会减少另一种方式对企业 R&D 的资助效果；第二，政府实验室和大学中进行的科技研发会排挤企业 R&D 投入，这一方面是由于政府资助使研究成本提高，另一方面是由于在参与科技研究方面，政府实验室和大学比企业有更多的机会，无形中使企业受到一定程度排斥，间接减少了企业R&D投入；第三，政府对企业 R&D的补贴水平过高会产生挤出效应，过低则很难对企业 R&D 投入的增长产生激励作用。根据国际经验，企业研发支出中政府资助所占的比例与对企业研发支出的影响呈倒 U形的函数关系，在比例达到 13%时激励效应达到最大，在比例超过 25%时产生挤出效应。

邓向荣等在 2005 年发表文章指出，在政府研发资金投入中，中央政府的主导地位突出，但我国财政科技支出构成严重不平衡，中央财政科技投入增长快而地方财政科技投入增长慢。贾康于同年补充道，要发展和完善市场经济多元化的科技投入体系和公共财政的政府科技投入管理模式，并提出了一系列构建新型多层次科技投入机制的战略措施。2007 年，韩霞提出要加快建立多元化的科技投入体系以及科技投入的统筹协调机制，同时通过有效的管理进一步提高科研资金的使用效率，实现科技投入的效益最大化；刘凤朝利用 1991~2005 年的数据对我国中央与地方政府科技投入结构演变和弹性进行分析并形成一套完整的政府科技投入结构的分析框架和指标，得出：地方政府投入不积极导致政府科技投入增长速度慢于经济增长；中央财政支出对科技投入的弹性要大于地方财政，同时中央政府科技投入对地方政府科技投入的影响非常显著；郭凯等对 1991~2005 年财政科技拨款和代表科技产出各指标数据之间的关系进行协整分析和格兰杰因果检验，发展财政科技拨款对科技原始创新能力的长期影响和短期影响都非常大，对科技产品的国际竞争能力有一定的影响，但长期内影响不大。2008 年，马正凯结合厦门财政科技投入实际情况，构建了厦门财政科技投入管理模式的宏观架构，形成系统的财政科技投入管理思路、目标和原则，详细阐述了厦门财政科技投入管理模式的具体内容；田中禾等在选择构建甘肃科技投入的特色模式时，结合了集中协调型的政府科技投入管理模式和虚拟五力模型的企业科技投入管理模式，并联系政府对企业的引导以及科技投入监管等问题，综合形成适合甘肃省情的科技投入管理模式；李慧娟等根据 1990~2005 年地方财政科技投入和科技创新产出的数据进行了实证分析，发现地方财政科技投入与科技创新之间存在着较强的相关关系和长期均衡关系，地方财政科技投入是科技创新产生的原因，但科技创新对地方财政科技投入的贡献并不显著，得出增加地方财政科技投入是有效提高科技创新能力的重要手段。刘凤朝、马艳艳等在 2009 年运用中央财政科技投入占政府资金的比重、地方财政科技投入占地方财政的比重两个指标，分析了省区层面的中央与地方财政科技投入的结构模式，并运用面板数据对中央与地方财政科技投入的关系进行实证分析，认为中央财政科技投入对地方科技投入的带动作用不明显，并以此提出了构建国家科技资源与地方科技资源双向优化配置机制的建议。华绵阳、汤丹在 2010 年通过比较我国与发达国家科技投入的状况和管理体制，分析我国科技投入体制中存在的不足，并借鉴全球化趋势下发达国家科技投入政策的变革举措，对进一步完善我国的科技投入体制提出了具体的政策建议。方东霖在 2011 年选择国家财政科技拨款作为财政科技投入的指标，运用协整检验、误差修正模型、格兰杰因果关系检验以及脉冲响应函数和方差分解等方法对我国 1991~2008 年财政科技投入与科技发展两者进行实证分析，指出我国财政科技投入和科技发展之间存在长期均衡关系，财政投入是推动科技发展的显著因素，其影响是持续、长远的，并建议今后财政在增加科技投入的同时要优化结构，提高基础研究和应用研究的比重。

二、安徽省财政科技投入管理模式的现实分析

安徽省省委省政府强调要充分发挥科学技术的作用并决定调整优化科技重大专项和国家科技计划财政投入结构，加大对科技创新的支持力度，推进多层次的科技投入资本市场建设。随着合芜蚌自主创新综合配套改革试验区以及皖江城市带承接产业转移示范区的建设，安徽省以培育新兴产业、调结构增后劲，振兴重点产业、保增长上水平，实施技术创新工程、助企业促创新，广泛利用国内外科技资源、引进来走出去为奋斗目标，不断深化科技体制改革，着力加快科技成果转化为目标。使得安徽省形成了以奇瑞轿车为代表的企业自主创新品牌，以合力叉车为代表的产品自主名牌创新，以马钢、海螺水泥为代表的结构调整创新，以华东光电所为代表的军技民用创新，以中国物质研究院、中国科技大学为代表的战略前沿自主创新等自主创新模式，初步走出了具有安徽特色的自主创新路子，推动了安徽经济社会又好又快发展。从财政支持力度来看，1999~2008 年政府财政对科技投入的支持力度处于逐年上升到趋势。政府当前较为看重科技对企业经济发展的影响，并加大对这方面科技创新的投入，如 1999 年政府科技投入支出额为 14 779 万元，而 2008 年则上升为 184 606万元，十年时间科技投入额度增长了十倍以上。只是从总体上看，全省的科技投入还存在着一系列的问题：如财政科技投入稳步增长，但总量仍显不足；R&D活动经费支出额和强度较低；科技人才总量不足，影响经济发展后劲；科技活动筹集的资金大部分来源于企业和政府，资金来源比较单一，通过金融机构这样的渠道对科技活动的支持作用不明显，这也是最主要的原因。从而导致了综合科技水平、科技活动产出高新技术产业化等均低于全国平均水平，与其他省市比较，科技促进经济社会发展方面也显得不足。

一般而言，科技活动投入包括人力投入和财力投入两个部分，由实证分析，可以发现科技活动财力投入指标对经济增长的作用更为显著。同时，它又可分为 4 个指标：R&D经费支出与 GDP 比例反映的是地方各种研发经费的投入强度，是一地区最重要的科技投入指标；地方财政投入拨款占地方财政支出比重，则从地方政府财政投入角度反映一地政府财力对科技的投入状况；企业 R&D 经费支出占产品销售收入比重，则反映了企业研发经费的投入强度；企业技术引进和消化吸收经费支出占产品销售收入比重，则反映的是企业自主研发意外的科技活动的经费投入指标。

从表 2 中可以发现安徽省的 R&D 经费为 72.8 亿元，在中部六省当中是处于中间位置的，与发达省份比较还是存在一定差距。不过国际上常用科学研究与试验发展（R&D）经费占 GDP 的比重这一指标来反映 R&D经费投入强度。安徽省的 R&D 经费占地区生产总值的比重与中部其他省份相比，其投入强度还比较高的，处于第二位。但还不到全国的平均水平，因此，总的来说安徽省的 R&D 经费投入强度有待进一步加强。另外，通过比较，不难发现安徽省的财政科技投入水平还是比较低的，政府要么加大投入，要么通过其他方式来增加科技投入，然而财政收入的量在短时期内一般是变化不大的并且数量也有限，这就要求安徽省必须从外部和社会其他机构入手，如金融机构，加大对科技的投入。

三、安徽省财政科技投入管理模式的对策建议

和一些发达地区相比，在安徽科技投入中，政府财政投入尤其是中央拨付的科技基金投入居于主要地位，在企业层面，只有很少的企业有意识也有能力进行科技投入，社会科技投入主体远远没有达到多元化的水平。在选择适合安徽省省情的科技投入管理模式时，一方面要看到，安徽作为我国一个欠发达省份，在科技投入的软硬件条件上都和其它发达地区有较大的差距，先天基础就比较薄弱；另一方面也要明白，作为一个具有很大发展潜力的地区，安徽可以尝试制定一种“后来居上”的赶超型的科技发展战略，制定有限、有效、有力的政府科技投入方案，力争可以用科技资源的优化整合和“四两拨千斤”的政策调节引导，带动多元化科技投入主体地位的形成。由于经费来源单一，配套管理制度尚不完善，客观上决定了安徽在进行科技投入管理时，需要选择一种相对集中的管理模式，这样，才能将有限的经费在一个较高层次上统筹规划起来，投入到重大且紧急的项目中去；同时，通过财政部门的事前、事中、事后监督以及审计监督、公共监督，全方位立体的对科技投入项目的立项情况、执行情况和最终绩效进行监管，最大限度地保证经费使用在正确必需的地方，获取尽可能大的科技投入收益。如图 1 所示。

（一）建立财政科技投入稳定增长机制是公共财政框架下构建财政科技投入管理模式的重要环节

它要求有硬性规定保证量的增加；以“有所为，有所不为”保证投入结构的优化；以财政资金的有效引导与带动保证增长的持续。通过总量增长、非均衡性增长和带动增长三种方式实现。目前安徽省已设立了用于准公共类科技领域的专项资金，如科技风险投资资金、中小企业贷款担保资金、科技型中小企业技术创新资金等。这些资金的设置对促进高新技术产业发展发挥了一定作用。要用好这些资金，通过市场化运作，提供给企业有偿使用，使最初投入的财政资金不断增加，最终增大科技投入总量。同时，应加强资金管理，用以支持科技风险投资机构、科技中介机构，以及其他科研企业的发展，进一步培育科技投入的市场主体，增强它们面向更广泛领域的科技投入能力。国外针对中小企业发展有这样一些政府和半政府组织。如美国国会的中小企业委员会、政府的中小企业会议和中小企业管理局，英国的小企业服务局，日本通产省的中小企业厅等。

（二）对研发投入实行不同形式的税收减免政策，引导和鼓励社会各界增加科技投入，是西方发达国家的普遍做法

其基本的做法：一是对企业投入的研究开发经费给予优惠，允许企业按投资额的一定比例或全部抵缴所得税。如法国政府规定，凡研究开发投资比上年增加的企业，均可以申请按增加额的 50%抵免所得税。二是普遍实施加速折旧政策。目前西方发达国家的企业固定资产的平均折旧年限仅十年左右，年折旧率为 11%～12%。通过加速折旧政策的实施，以加快技术设备的更新。三是建立科技发展准备金制度，即允许企业按照销售收入的一定比例提取科技发展准备金。如韩国税法规定企业可按销售收入的 3%(技术密集型企业为 4%，生产资料产业为 5%)提取技术开发准备金，并允许在 3 年内用于技术开发费、技术信息和培训费及有关技术革新计划资金等方面。借鉴国外经验，安徽省采用一定的税收优惠政策以刺激和鼓励社会各界增加科技投入，发展科技事业，是完全必要的。

（三）建立政府主导的财政科技投入决策机制，确定财政科技投入战略

应建立高层次的重大科技投入的立项、预算及评价决策咨询机制，在科教领导小组内成立跨部门、多学科的财政科技投入立项论证委员会和财政科技投入预算评审委员会，作为政府的决策咨询机构。两个委员会彼此独立，人员不交叉。凡是属于重大科技投入、平台建设及其重大科技工程投入，均通过两个委员会进行评审，评审结果报政府审定，政府相关部门按照各自职责具体组织实施，真正形成创新资源的宏观调控和战略协同机制。

（四）建立部门联席会议制度，统筹配置财政科技投入资源

定期召开由财政、发改委、科技及有关业务部门和科研单位参加的联席会议，就科技资源配置和各类科技计划经费安排进行沟通协调，统一整合和协调各部门的科技投入资金。同时，规范各级科技计划、科学基金的设置和实施，明确其定位和投向；大力提倡与推广地区、部门和单位的科技设施、设备共用，资源、信息共享，最大限度地提高其使用效率。加强省、市科技资源的整合，联手推动重大科技行动，以改变部门互不衔接、立项重复分散的问题。

（五）明确政府相关部门职责，形成科学规范的管理机制

明确政府相关部门在科技资金管理工作中的职责，体现政府部门公共服务的均等化，在科技项目和财政科技资金的具体分配上坚持公开性、公正性和公平性的原则。积极推动适合本地区自主创新产品政府首购和订购政策的实施，加强对自主创新产品政府首购订购的管理，为提高本地区自主创新能力提供政策保障，为自主创新活动主体提供动力和资助。

（六）建立预算监管新机制，提高财政科技投入管理水平

建立以预算管理为核心的财政科技资金监管新机制。一是建立科研项目预算评审评估制度，从源头上保证预算编制的科学性、合理性。二是建立科研项目经费使用的监管机制。严格规定科研项目经费的开支范围与开支标准，重点规范人员费、会议费、差旅费、国际合作与交流费、协作研究费、设备费支出的管理。三是建立审计、财政、科技、项目承担单位主管部门和社会中介机构在内的财政科技项目经费监督体系，实行科研项目财务审计和财务验收制度，财务验收结论作为申报新项目的重要依据。

（七）发挥财政科技投入的调控作用，推动科技资源共建、共享

运用财政科技资金的投向，按照不同科技基础条件资源的特点和发展规律，整合现有的大型仪器设备、研究实验基地、科学数据等科技资源，鼓励各相关单位开放共享。通过建立新购大型仪器设备相关部门参与的联合评议制度和对申请科技项目经费时能够通过共享满足需要的仪器设备不得安排资金购买等措施，从源头上保证科技基础条件资源共建、共享，达到调控增量资源来激活存量，最大限度地发挥现有资源的潜能，提高科技基础条件资源利用率。

（八）建立科学的绩效考评制度，提高财政科技投入效益

为进一步提高科学研究的质量和水平，提高财政科技投入效益，财政支持的科技项目必须制定明确的绩效目标，特别是对应用型科研项目，结合财务审计和财务验收对其执行过程与执行结果进行绩效评价，逐步把绩效考评与科技计划项目预算管理紧密结合起来。