由城市房屋拆迁看《城市房屋拆迁管理条例》

【摘　要】随着经济社会的快速发展，在城市房屋拆迁中出现了大量的矛盾，暴力拆迁层出不穷。造成这一现象的原因有法律意识、法律体制以及执法的层面。2001年实施的《城市房屋拆迁管理条例》对于拆迁问题的规定较为混乱，在执行过程中也存在很大的问题。与之相比较，2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋拆迁问题做出了许多有建设性的新规定。

【关键词】房屋拆迁；行政强拆；公共利益

一、拆迁问题的现状

20世纪90年代以来，随着经济社会的发展和城市化进程的深入，城市房屋拆迁活动日益频繁，但与此同时，因拆迁产生的大量矛盾问题也对正常的社会秩序产生了强烈的冲击。城市拆迁牵涉众多行政行为，应当严格依照相关行政法律法规执行以充分保障行政相对人的合法权益，但与房屋拆迁相关的法律法规过于陈旧，已经无法适应社会高速发展的需要，客观上阻碍了房屋拆迁的依法进行和行政相对人合法利益的保护。

二、拆迁矛盾原因分析

从法律思想传统来看，在我国法律传统文化中，公权力拥有至高无上的地位，私权利在公权力面前无法得到有效的重视与保护；从法律制度来看，2001年《城市房屋拆迁管理条例》规定比较混乱，在实际操作中出现了许多问题；从行政执法水平来看，在房屋拆迁过程中出现了违反法律程序，执法手段粗暴等情况。这些情况都损害了被拆迁人合法权益，激化了社会矛盾。

三、拆迁过程中的若干行政法问题

（一）拆迁规则可诉性。这一问题主要反映在拆迁规则的可诉性上，一些地方政府在实践中以行政立法的方式侵害被拆迁人的合法权益，但我国行政诉讼法的受案范围只是具体行政行为，不包括行政立法等抽象行政行为，被拆迁人在被行政立法侵害了合法权益后难以得到行政法律救济。

（二）旧条例中对拆迁问题的行政法原则规定。

一是行政法定原则的缺失。行政法定是指一切行政权力都必须由法律作出明确规定，法无规定即禁止。行政法规在与比其位阶较高的宪法法律相比时其效力不及于宪法和法律。但是，旧条例中的许多规定存在于上位法冲突的情况，甚至在实际执法活动中用行政命令代替法律规定，行政权被滥用，行政法定原则被践踏。例如：旧条例的第17条规定：被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内没有搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。这一规定明显与宪法规定的公民住宅不受侵犯的法律规定相违背。

二是比例原则的缺失。在房屋拆迁过程中比例原则体现为行政主体在房屋拆迁过程中应当对所保护的公共利益和损害的被拆迁人的个人利益进行衡量，寻求对被拆迁人利益损害最小的方法。但在司法实践中比例原则却没有得到很好地执行，野蛮拆迁，暴力执法严重损害了被拆迁人的合法权益。

三是行政正当性的缺失。行政正当性可以最大限度的保证行政程序公平正义基本价值的实现。但是，我国在这一制度的立法和司法实践中却没有很好地体现出行政正当性。例如，旧条例的第16条规定：　拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿协议的，　经当事人申请，　由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，　可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院。诉讼期间不停止拆迁的执行。由于房屋拆迁管理部门等相关行政机关本身是房屋拆迁这一行政行为的当事方，由其做出裁决难免有自己作自己法官的嫌疑，很难保证其裁决的公正性。

四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》法律规定的特点

《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋拆迁问题做出了许多有建设性的新规定。

（一）行政机关将不能强制拆迁。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，强制搬迁将由政府申请法院强制执行，取消了行政强制拆迁。这一规定取消了行政机关的行政强制执行权，改由行政机关申请法院强制拆迁，是否强制拆迁由人民法院作出裁定。人民法院在作出裁定之前，需要对行政机关的拆迁决定以及征收补偿决定进行合法性审查。引入司法权对行政权进行监督和制约，有利于对行政法律法规的严格遵守，限制行政权的恣意妄为，有利于保护被拆迁人的合法权益。

（二）对“公共利益”界定更清晰。“公共利益”这一概念的界定无论是在行政法理论上还是在司法实践中都是一个困难的问题，正因为法律对公共利益界定的模糊，加之我国传统文化中公共利益优先于个人利益的的思想根深蒂固，在现实生活中，行政主体时常会打着公共利益的“旗号”作出一系列行政行为，目的可能为赢得地方政府利益、部门利益、小团体利益甚至个人私益，这种行为极大地侵害了行政相对人的合法权益，还不利于行政相对人获取行政法律救济，不利于行政相对人合法权益的保护。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”的范围作出了界定。这一规定对公共利益的清晰界定有利于防止行政机关打着维护公共利益的“旗号”侵害被拆迁人合法权益，更好的保护被拆迁人合法权益。

（三）明确取消建设单位拆迁资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，政府是房屋征收和补偿的主体，禁止建设单位参与搬迁活动。政府房屋征收部门可以委托房屋征收实施机构承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施机构应当在委托范围内承担具体工作，不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施机构实施房屋征收与补偿的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。任何单位和个人都不得采取暴力、胁迫以及中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

（四）补偿切实维持被征收人生活水平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，补偿金额不应低于征收当时市场价格，符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外，还可优先安排享受住房保障。这些规定的目的都是为了维持被征收人的生活水平，在维护公共利益的同时充分保护被征收人的合法权益，保证其不因被征收而生活水平下降，体现出立法以人为本的观念和法律的人文关怀。

总之，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台及其对于城市房屋拆迁的新规定，是对于城市房屋拆迁行为在立法上的一大进步。有助于进一步规范城市房屋拆迁行为，保护被征收人的合法权益，化解由房屋拆迁引发的社会矛盾，对社会主义和谐社会建设具有重大意义。

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