论“规划立法”模式的成功与不足

引 言

立法规划作为立法惯例在制定法中虽无明确地位却发挥了事实上越来越重要的计划立法功能，并在制定法的体系建设中发挥了重要的作用。难以回避的是“快”字当头的“规划立法”模式也带来了立法项目选择上的避重就轻、立法民意基础薄弱、立法中的部门利益保护等弊端。对效率及数量的强调势必会以立法的民主价值减损为代价，当然也导致了诸多缺陷立法的出现。据统计，新中国成立后至1979年期间制定的法律废止率达97%，1979年至2006年期间制定的法律废止率达34.28%[1]，立法质量和科学化水平着实令人忧虑。在中国特色社会主义法律体系业已形成的今天，面对新时期立法任务重心的转移，应着重提升立法的民主化科学化水平，追求高质量立法。本文将对从立法实践中归纳出的“规划立法”模式进行理论上的反思，充分认识该立法模式的成功与不足，以期引发对这一领域更多的关注。

一、确保了党的领导意志的贯彻，却回避了立法工作中的难点

“党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守、执行宪法和法律。”[2]“人民代表大会和它的常委会就是在党的领导下，代表人民直接管理国家的。”[3]在我国的政治实践中，人大及其常委会是在党领导下的国家权力机关，它们的工作必须根据党的政策方针、围绕党的中心工作这个大局出发。立法工作的重要性和强计划性在中国共产党一系列重要的会议上都表现出来，相应立法工作的重心也是围绕党的工作思路展开。1978年后党的历次全国代表大会都把法制建设和立法工作放到重要地位。全国人大常委会通过制定工作要点来指导自身工作，工作要点中的重要内容就是制订立法规划。1991年党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的文件，这是党的历史上第一份确定党中央立法介入范围和程序的文件。该文件发表在七届全国人大任期届满前一年多的时候，当时，我国的法律体系还未完备，许多重要的法律都没有出台。为在限定时间内建成有中国特色的社会主义法律体系，加强对立法工作的领导，立法工作的计划性显得尤为重要。也正是在这一年，全国人大常委会开始制订立法规划[4]。“……全国人大及其常委会的五年立法规划、准备制定的政治性法律和重大的经济法律，有关法律起草中遇到的重大问题，法律审议中重大的分歧意见，以及监督和决定重大事项、干部任免等工作中的重大问题，由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准后再进入法定程序。”[5]不难发现，党对立法规划的批准权的行使保障了从源头上控制了立法项目尤其是重要项目的选择，确保了党的意志及党对立法工作计划安排得到充分贯彻实施。

2011年初，中国特色社会主义法律体系基本成型，党的十五大提出的重大政治建设目标如期完成[6]。这标志着中国法治建设中又一个重要里程碑。有学者提出从宪法标准和法律实践标准来衡量，对法律体系的进一步完善还需要制定尚缺位的重要实体性法律和程序性法律，如规范政党执政行为的法律、新闻出版法之类保障这种基本权利的法律，监督宪法、法律实施和促进依法行政的程序性法律[7]。也有学者从立法方略上提出建议，在立法项目的选择上要从“避重就轻”向立法就是要啃硬骨头、迎难而上、攻坚克难转变，使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的艺术，成为在矛盾的焦点上划出的杠杠[8]。党通过立法规划的设定和实施对立法工作进行了宏观的掌控，高效率地完成了较重的立法任务。然而，从基本权利的实施立法、社会主义法律体系的完整性、促进依法行政的角度而言，尚有因各种困难回避的立法难题。在权利保护意识、利益表达需求日益高涨的今天，立法上的有效作为会给执政党利用法律手段解决社会管理难题提供法治途径。在社会主义法律体系已经形成的今天，立法工作进入以修法为重点的新阶段，通过立法规划实施体现效率优先的“规划立法”思路让位于扩大立法民主、提升立法质量的立法思路。这也为党领导的立法工作直面社会矛盾切实加强权利保护提供了重要契机。

二、确保了法律的及时出台，却导致了削弱民意基础的“提前投票”

从八、九、十这三届全国人大常委会立法规划一类项目实现情况的统计数据来看[9]，立法规划的实现率并不高（实现率为八届60.87%，九届71.43%，十届66.10%，按全国人大常委会法工委统计标准，审议通过未通过均算落实，未审议即未落实）。导致这种现象的原因是，八、九、十这三届全国人大常委会确定的立法项目过多，又不乏我国法律体系中非常重要的法律项目，因此审议时间不够或者审议过程较长致使通过的法律不多，规划实现率不高。但是，不难发现，八、九、十届全国人大及其常委会审议通过的法律基本上都是立法规划内的项目。即使没有完成的立法项目基本都会继续列入下一届的立法规划中。这一现象表明，全国人大及其常委会的立法工作始终围绕着立法规划所确定的立法项目展开。换言之，立法项目只要能进入立法规划，基本上能保证在正式立法程序中获得通过。在我国立法法颁布后，立法规划也没有纳入法律程序的规制中，理论上并不具有明确的“必须执行、完成”的法律效力。相反，如果在政治意义上考量，立法规划的如期完成又是不言而喻的，完成立法规划也是衡量人大常委会工作质量的重要标准。全国人大常委会“要求各部门、各单位高度重视，落实责任，密切配合，确保立法规划如期实现。”[10]实际情况也证明了，审议通过的法律绝大多数是立法规划内已确定的项目，这对亟须法律的及时出台起到了一定的保障作用。

实质上立法规划对法律案在正式立法程序之外对其“生死存废”进行了提前投票。一项法律案要想获得审议通过，成功列入立法规划是审议通过的前提。一个立法项目不能列入立法规划，在目前的立法程序中基本上没有进入立法议程获得审议的机会。可能会有的疑问是，提前投票会有什么样的实质性影响呢？立法规划的提前投票效应削弱了立法的民意基础。立法规划的制订控制在有限的范围内，它仅向国家机关而不向公众开放，是一个封闭的过程。即使是向公众征求意见也因为缺乏制度保障而效果不佳。立法规划在正式制度中并没有法律地位，缺乏详细的法律调整。制订立法规划的过程是一个“前立法过程”，这一过程游离于正式的立法程序之外。如果仅就立法规划的编制过程而言，其做法是合理的。但当把这一过程与正式的立法程序衔接，以一种全景式的角度重新审视，可以看出正式立法程序中所做的民主开放性的努力都被消解于这一环节，立法规划的封闭性把立法议案制度中主体广泛的法律提案权重新收拢起来，立法民意基础削弱的结果在所难免。值得特别注意的是，立法规划所投的赞成票同时也消解了法定立法程序的过滤功能，一项法律案能否进入立法机关的审议程序，法律案所包含的相关利益能否得到充分讨论交涉，立法机关能否主导审议议程，不成熟的法律案能否得到有效的拦截。这一系列的问题本应在法定的立法程序内完成，事实上这一过程在立法规划的编制及实施过程中就提前完成了，法定立法程序丧失了应有的过滤功能。试问，这又怎能阻止人们对立法机关产生“橡皮图章”式的联想？

三、高度整合了有限的立法资源，却制造了对法律案的不同待遇

在转型期的中国社会，亟须规则创制的立法需求相对于立法资源来说总是过剩的，要在有限的立法资源条件下完成大量的立法活动就必须合理地安排立法资源的使用。全国人大及其常委会会期中许多非立法事务已挤占了大部分的资源，这种窘境也迫使立法者在极其有限的资源中寻求最高效益的排列组合。立法规划是 “规划立法”模式及思路下的必然产物。诚然，立法规划的制订也源于人大和政府需要在党的中心工作基础上互相配合，人大需要制定多少法律，制定什么法律，需要事先确定，这样人大同政府的工作的衔接就比较顺利，能够保证政府的议案及时提交人大及其常委会审议。鉴于全国人大及其常委会的会议召开的庞大成本，只有事先安排好议题才能保证会议进程的有序进行，以免造成全国人大及其常委会的会议出现法律案过多无法安排审议或者法律案过少甚至是没有法律案导致审议资源空置的不正常现象。为了及时将确定了的立法项目准时安排审议，前期的立法调研和论证、起草工作会有时间表的限制，立法规划的实施承载并完成了这样的任务和功能，它事实上高度整合利用了有限的立法资源，缓解了立法资源不足的困境。

相对于列入立法规划的国家部门的法律案，代表的法律案就显得不那么“成熟”。这就直接导致了在正式立法程序中，两种法律案的不同制度待遇。立法法和全国人大及其常委会议事规则对代表提出的法律案和国家机关提出的法律案列入议程的处理截然不同[11]，代表提出的法律案在进入议程前面临着实质性审查——既可以列入议程，也可以不列入议程，决定主体具有决定法律案是否列入议程的裁量权；而国家机关提出的法律案在列入议程前仅面临形式性审查，决定主体不具有裁量权只能将其列入议程而不能决定不列入议程。这种审查徒具形式，国家机关法律案显然不会由此而被“淘汰”于会议议程之外。相对于国家机关提出的法律案而言，代表法律案获得审议的机会面临着不同的制度待遇，进入审议议程的可能性将大打折扣[12]。法律案制度审查机制设计暗合了国家立法“规划立法”的思路，恰是因为计划立法是确保出台，是不同国家机关包括立法机关之间相互配合的产物，国家机关法律案在充分协调配合的基础上，已具备提交会议审议的基础，不需要加以审查，可以直接列入议程。国家机关内部已消除争议达成共识的法律案不列入议程简直不可想象。代表法律案显然没有提前纳入计划，没有经过充分的立法调研、论证，显然不具备这样的前提条件，它的提出本身就具有较大的随机性。当然，代表提出的法律案本身还存在着这样那样的不足，这也是导致其不能列入议程进行审查的原因。单纯从制度公平和立法科学性的角度出发，法律案在列入议程前都应当接受实质性的审查，立法机关应摆脱配合立法的角色积极发挥主导作用，根据既定标准审查法律案是否足够成熟从而决定是否列入议程，而不是假定法律案已经成熟，对立法效率的追求不应当以违反立法科学性为代价。

四、促成了体制内高效的立法动员，却为部门立法开了方便之门

全国人大常委会在拟定立法规划时，都会首先重点征求相关国家机关的意见，立法项目的报送也绝大多数由各国家机关报送。一旦立法项目确定，在立法规划中都会确定相应的起草单位[13]。在法律起草具体工作的实施过程中，一个重要的原则就是既要发挥全国人大专门委员会在立法工作中的作用，又要充分发挥各部门起草法律的积极性[14]。不仅如此，在法律案的起草过程中各专门委员会被要求加强同法律起草单位的联系，督促起草工作按计划进行。承担法律起草工作的部门，都被要求做到任务、班子、时间三落实，在保证质量的前提下，确保按时完成起草任务。除了联系和督促起草单位外，专门委员会还会同起草部门共同研究有关法律的起草原则、基本内容，协助解决立法中的难点和问题，以便对一些重大问题事先充分协商，达成共识。全国人大各专门委员会、常委会工作委员会与国务院有关部门、最高法、最高检会就法律草案的起草相互征求意见和派人介入相互的法律起草工作，以解决意见分歧，保证提请审议的法律草案的质量[15]，从而最大程度上保障既定立法规划的实施。以上是从经验中摸索出的“配合”式立法显然十分高效，我国国家立法之所以采取以国务院及其部门起草法律模式为主的原因，一是全国人大自身能力有限，二是政府部门对情况比较熟悉。由政府部门起草法律是一种现实的选择，况且政治体制内的动员及有资源保障的行政部门相对较高的执行效率对“确保”完成立法规划更加有效。

问题的关键是，将视野向立法工作的下游延展后会发现，根据全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会常务委员会议事规则、立法法的规定，专门委员会承担着对对口法律案的审议工作，在专门委员会对国务院部门法律草案起草工作前期已经充分介入并跟踪的情况下，很难想象专门委员会在法定立法程序中的审议中会发挥其应有的实质性作用。针对此现象，学者蔡定剑甚至指出，部门立法模式甚至已经渗入到人大，各专门委员会常代表不同部门的立场[16]。回顾转型期国家立法的历史进程，立法规划的完成乃至中国特色社会主义法律体系的形成不能仅仅要按法律的逻辑来评价，也应该按政治的逻辑来评价。正是立法过程中隐含的这一层“政治的逻辑”，所以对部门立法弊端形成的评价似乎多了一些理解。部门立法长期以来饱受诟病，单从历届全国人大常委会公布的立法规划对起草单位的安排上来看，超过3/4的法律草案的起草由国务院各部门具体负责完成[17]。不可避免的是，部门立法模式很容易导致“立法自肥”现象，使得部门在法律起草过程中“夹带私货”，以扩张自己的利益。当然，部门立法模式的形成也是一种阶段性的现象，在目前人大主导立法模式未能有效运转的前提下，部门立法模式在一定时期内会继续存在。

五、结 语

在变法模式下，市场及秩序是在国家法律的推动下形成的，法律因而是外加于市场与社会的。因此，变法模式下的立法活动存在着不能契合市场本身要求或者超前、滞后于社会生活发展程度的风险。在中国特色社会主义法律体系业已形成的今天，立法迈向“修法”时代，大规模批量立法活动有充分的理由“慢”下来，高质量今后应成为立法活动的关键词。实现这一目标的不二法门应是反思“规划立法”模式，拓展立法的科学化和民主化空间。舍此，欲速则不达。

注释：

[1]朱景文：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，中国人民大学出版社2007年6月版，第2页。

[2]蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第127页。

[3]彭真：《关于地方人大常委会的工作》，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第388页。

[4]朱景文：《关于中国特色社会主义法律体系的几个理论问题——概念、部门和渊源》，载全国人大常委会法工委编：《中国特色社会主义法律体系学习读本》，新华出版社2011年版。

[5]中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的通知。

[6]全国人大常委会工作报告（2010年）。

[7]童之伟：《中国法律体系之完善未有穷期》，选举与治理网。http：///NewsInfo.asp？NewsID=202619 ，2011年6月6日访问。

[8]李林：《完善中国特色社会主义法律体系任重道远》，载《中国司法》2011年第4期。

[9]参见全国人大常委会法工委立法规划室：《中华人民共和国立法统计》，中国民主法制出版社2008年版，第326页。

[10]全国人大常委会工作报告（2004年）。

[11]参见立法法第十二、十三、二十四、二十五条，《全国人民代表大会议事规则》第二十一条，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第十一条。

[12]乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年4月第1版，第114～115页。

[13]起草单位安排可见历届立法规划，全国人大常委会法工委立法规划室：《中华人民共和国立法统计》，中国民主法制出版社2008年版。

[14]曹志：《关于八届全国人大常委会立法规划（草稿）的说明》。有些法律由专门委员会或全国人大常委会办事机构起草或牵头组织起草，有些法律由国务院、中央军委、最高法、最高检等主管部门起草。

[15]盛华仁：《认真贯彻实施十届全国人大常委会立法规划》，载《中国人大》2004年第2期。

[16]参见徐凯：《新邮政法与部门立法之痛》，载《中国周刊》2009年第1期。

[17]以十一届全国人大立法规划为例，在确立的64项法律中，有48部法律由主管行政部门起草，比例达到75%。早在八届全国人大时，便提出要逐步减少部门立法，发挥人大在立法中的主导作用。此后部门立法项目逐年减少，从七届全国人大的80%逐步减少到九届全国人大的60%。但随着人大主导立法未获得较好效果，部门立法又逐年递增。

（作者系华东政法大学2010级博士研究生、上海对外贸易学院讲师）