中央直辖重庆战略决策的形成

摘要：1997年3月14日，全国人民代表大会八届五次会议通过了设立直辖市重庆的决议。重庆成为中国第四个中央直辖市，是西部地区、长江上游唯一的直辖市。也是党的十一届三中全会后中国最大的一次行政区划调整。重庆成为直辖市这一战略决策的形成经历了一个从提出论证到最终确立的复杂过程，梳理这一过程对于我们今天进一步加深对改革开放及西部大开发各项工作的认识，有着重要的意义。

关键词：直辖；重庆；决策

一、邓小平提出中央直辖重庆的构想

重庆成为直辖市，其实是一种历史的“回归”，因为历史上重庆曾两次直辖：国民政府时期，重庆为陪都，也是特别市（后改为行政院院辖市），同时也称为直辖市；新中国成立后直到1954年，重庆先为中央直辖市，后改为西南行政大区直辖市。20世纪60年代的重庆，虽然不再是中央直辖市，但仍然是四川省甚至整个西部地区经济总量最大的一个城市。当时重庆人口有400多万，而成都还不到200万。四川是中国人口最多的省份，是中国面积第四大省区，管辖23个地级行政区、221个县级行政区，是中国管辖县级以上行政区域单位最多的一个省。

重庆作为四川省管辖下的最大城市，党中央对重庆的建设发展一直非常重视，“一五计划”和“三线建设”期间给了重庆大量投入。为更好地发挥重庆这一中心城市在改革开放和经济建设中的重要作用，早在1983年，党中央、国务院就批准重庆作为全国第一个经济体制综合改革试点城市，重庆的改革有力地推动了全国的城市经济体制改革，起到了示范作用。1984年，中央决定对重庆实行第三次计划单列，赋予重庆省级经济管理的权限并辟重庆为外贸口岸。上世纪80年代中期，邓小平就提出了把重庆从四川分出来、单独建省的设想。其他中央领导也多次指出，要研究四川太大、人口太多、不便发展、不便管理的问题，要研究发挥重庆中心城市带动作用的问题。

早在上世纪50年代中央就开始论证建设三峡的问题，随着改革开放的深入，关于三峡工程的讨论又进一步展开。长江三峡这一世纪工程的建设，必然涉及到西部地区的区划调整，在这个过程中邓小平又多次提到中央直辖重庆的问题，这也是为了便于三峡工程建设的统筹管理。

1985年1月19日，小平同志在参加了广东大亚湾核电厂有关合同签字仪式后，向时任国务院副总理、三峡工程筹备领导小组组长的同志，详细询问了三峡工程的情况。当说“正在考虑成立三峡行政区，用行政力量来支持三峡建设，做好移民工作”时，小平同志提出，“可以考虑把四川分为两个省，一个以重庆为中心，一个以成都为中心”。[1]小平同志具体提出了以重庆这个大城市带动三峡大库区移民及开发建设的战略构想，并多次对有关方面的负责人讲，要考察和论证重庆的问题。

二、重庆直辖管辖权范围及行政体制的探讨

曾经的三峡省规划中并不包括重庆。1984年为了配合三峡工程，筹建三峡省提上了议事日程，按照规划，川鄂两省凡是有移民的地区都划归三峡省管辖。当时三峡大坝的设计为150米高，移民范围不涉及重庆地区。因此，三峡省省会暂定为宜昌市，重庆仍有四川管辖。1985年三峡工程面临众多争议，三峡省筹备组也于第二年撤销，三峡省的构想就此夭折。

随着我国经济发展战略由东向西转移，以为核心的第三代中央领导集体又开始提出实施长江经济带开发战略、进行三峡工程建设。而地处长江上游的重庆，位于中国东部经济发达区和西部资源富集区的结合部，又处于三峡经济区的中心，区域优势和战略地位十分重要，在国家中西部发展战略中起着承东启西、左传右递的枢纽作用。党中央逐步把设立重庆直辖市的问题提上议事日程。

中央正式酝酿设立重庆直辖市是1994年。1995年中央派人到四川进行调研工作。调研后直接提上议事日程的就是重庆直辖以后管辖范围的问题。1996年6月26日下午，国务院总理召开会议，参加的中央领导还有中共中央政治局常委、国务委员李贵鲜，四川省委书记谢世杰、省长宋宝瑞、重庆市委书记张德邻和四川省副省长蒲海清。会上，正式宣布成立重庆市直辖筹备领导小组，张德邻任组长，蒲海清任副组长。中央先后共提出了四个方案：

第一个方案：以三峡库区为中心建立一级行政区，成立省或者直辖市，包括湖北宜昌，也就是和之前的“三峡省”模式差不多。经过反复论证，中央认为牵涉地区太多，不能精简机构，中间管理成本过高，放弃了这个方案。

第二个方案，即大方案，除了把万县市、涪陵市和黔江地区等划过来外，还把广安、达川（今四川省达州市）、南充等也划入重庆。筹备领导小组副组长蒲海清同志得知自己即将调任重庆，提出将广安纳入直辖市。当时的情况是四川省每年都要调一些粮食给缺粮的重庆，而广安产粮。要是重庆成立直辖市，四川省的粮食就不能再按照国家粮价划拨了，必须要给补差。这中间就会有很多争议。如果能将广安划入直辖市，这个问题就解决了。中央不同意这个方案，同志说，这是小马拉大车，贫穷的县太多，人口也太多了。而且小平同志多次讲：“我是四川人”，广安如归入重庆市，也不合适。

第三个方案，即小方案，直接把老重庆地区升格为直辖市。

第四个方案，老重庆地区、黔江地区、涪陵市、万县市合在一起成立重庆直辖市。经过讨论，会议决定将涪陵市、万县市、黔江地区和重庆市组建成立重庆直辖市。因为要成立重庆市直辖筹备领导小组，暂时不把涪陵、黔江、万县直接纳入，而是交给重庆代管。以后四川省开会，涪陵市、万县市、黔江地区还是去参加，重庆市开会，也可以列席，逐渐适应。此后就以第四个方案为基础陆续开展重庆直辖的相关工作。

成立重庆直辖市而不是三峡省。按照我国现在的行政体制，省下面是市，市下面是县，县下面是乡镇，这就是四级体制；而直辖市不同，可以直接管县，是市、县、乡镇三级体制。从四川省来讲，要直接管221个县确实有困难；而重庆就可以，当时是管42个县。这样一来，重庆直辖市就没有地市级机构这一中间层了。地市这一级五套班子都是齐全的，公务人员不少，撤销了以后，整个直辖市的编制减少了三分之一，这样就初步形成了小政府、大社会的格局。设立直辖市而不是省有几大好处：一是去掉中间层，效率提高了。二是公务人员少了，现在重庆市公务人员占总人口的比例是全国最低的，这样就减少了国家的财政负担。1996年9月20日至21日，同志视察重庆，主要是研究考虑重庆直辖市班子建设问题，他对筹备领导小组的做法表示认可。这样，重庆直辖市行政体制就确定下来了。

三、重庆直辖财政体制的探讨

财政体制的构建，是关系重庆直辖以后经济发展的核心问题。我国的财政体制一般由财政收入制度、财政支出制度和转移支付制度组成。我国存在中央、省 （直辖市 ）、区县与乡镇四级财政 ，财政体制主要涉及国家财政收入在各级财政之间的分配、各级财政的事权划分以及不同地区间的财力调配等。从某种意义上可以简单表述为，中央政府划拨多少，地方政府上缴多少。在重庆设立直辖市的过程中，中央和筹备领导小组经过艰难地论证、协商，最终达成的财政制度为重庆直辖市经济社会发展，奠定了坚实的基础。

1996年10月，总理带领国务委员兼国家行政学院院长李贵鲜、国家计委主任陈锦华、财政部长刘仲藜等，到重庆和三峡库区视察，同重庆直辖市筹备领导小组一起研究重庆财政体制问题。当时重庆市的财政体制，是1983年被列为全国首批计划单列市以后形成的，基本情况是：上缴四川省1.8亿，上缴财政部13亿。10月19日，同志主持召开会议，讨论重庆直辖以后的财政体制。说，既然重庆要设立直辖市了，财政体制直接和中央挂钩，交四川省的1.8亿就算了，给中央的13亿减1.5亿，一共减五年。[1]筹备小组表示不能同意：重庆现在财政收入一年才74亿，人均财政收入在全国来讲是很低的，确实困难。蒲海清同志提出，交四川省的1.8亿就算了，由中央财政补给四川省；交中央财政的13亿减6亿。在讨论的过程中，蒲海清同志和刘仲藜争论了起来。有些生气了，批评了蒲海清同志，他说：“海清，你不要讲了。你老讲困难，现在中央这么支持你，你还叫穷。”当时，的意思是这个方案是集体先行研究过的。听完批评后，蒲海清说：“总理息怒。今天总理在，财政部长在，计委主任在，李贵鲜同志在，这是我最好的发言机会。现在我不说，等到哪个时候说呢？我感谢中央的支持，但重庆的困难是实实在在的，不是叫穷，希望中央多支持一点。”散会后，筹备小组的同志又到那里争取，把筹备重庆直辖市的各种具体困难向当面陈述，请总理多多体谅。很客气地表示理解重庆的困难。此后，同志会同李贵鲜、陈锦华、刘仲藜等再次开会研究重庆的财政体制问题，提出重庆每年上缴中央财政减少3亿。同时，还答应从总理预备费中拨给重庆1亿元，作为建直辖市的开办费。

12月13日至22日，吴邦国副总理受中央委托，带领19个部委的同志，到重庆调研解决工业经济运行中的一系列问题。筹备小组抓住这个机会，向吴邦国同志争取财政体制上的进一步宽松。在总理同意减少3亿财政上缴的基础上，能否根据重庆的困难，全部减下来，不再上缴中央财政了。吴邦国同志说做不了这个主，需要回去研究。不久后财政部研究决定重庆上缴中央财政再减少3亿，就是重庆上缴中央财政总的减少6亿，还要上缴7亿。后来，重庆市又一再向中央反映，同时这一时期的国家财政大为好转。最终，中央同意重庆免予上缴中央财政，开始确定免上缴5年，随着财政体制改革，到2009年一直没有上缴。通过深入地探讨和论证，最终争取到的较为宽松的财政体制，为重庆赢得了巨大的发展空间和助力，为直辖市经济的腾飞奠定了坚实的基础。

四、全国人大通过中央直辖重庆

为了实现平稳过渡，在全国人大审议通过成立直辖市之前，党中央、国务院决定由重庆市代管四川省万县市、涪陵市和黔江地区（简称“两市一地”）。1996年6月26日，中央政治局常委、国务院总理和中央政治局常委、中央书记处书记召集四川省和重庆市党政主要领导，宣布了党中央、国务院的决定，要求重庆市立即成立代管领导小组，坚持思想领先、平稳过渡的方针，一手抓代管，一手抓好当前的经济工作和社会稳定，确保设立重庆直辖市这一重大决策的顺利实施。9月5日，中共中央、国务院正式批复四川省委、四川省人民政府，同意四川省委托重庆市从1996年9月15日起，代管万县市、涪陵市和黔江地区，明确“自代管之日起，两市一地的党政工作和政治、经济与社会发展及三峡库区移民工作等，均由重庆市代四川省行使管理职能。”[2]（P.222）在代管期间，重庆市委充分理顺了中央、四川省和重庆市各方面管理体制的关系。按照中央的部署，坚决贯彻“思想领先、平稳过度”的方针，为设立重庆直辖市打下了坚实的基础，实现了行政体制重大变革的平稳过渡。

1996年6月19日，总书记主持召开中央政治局常委会，通过了重庆直辖中央的方案。1996年8月，党中央、国务院正式决定将重庆设为中央直辖市。为保证这一重大战略决策的实施，同年9月5日，中共中央、国务院批准了《中共四川省委委托重庆市代管涪陵市、万县市和黔江地区的请示》。9月15日，重庆市正式代四川省对“两市一地”行使党政、经济与社会发展及三峡库区移民工作等管理职能。与此同时，为解决代管后重庆市农村人口增多、面积大、移民任务重等问题，经国务院批准，重庆市增设了移民、扶贫、农业和农村工作机构，为直辖市的正式设立奠定了组织基础。

1997年年初，国务院认为设立重庆直辖市的条件已经具备。2月27日，总理代表国务院向全国人民代表大会提出了《关于提请审议设立重庆直辖市的议案》，议案指出：为了充分发挥重庆市作为特大经济中心城市的作用，进一步推动川东地区以至西南地区和长江上游地区的经济和社会发展，并且有利于三峡工程建设和库区移民的统一规划、安排、管理，同时解决四川省由于人口过多和所辖行政区域过大、不便管理的问题，决定设立重庆直辖市。3月14日，全国人大八届五次会议审议通过了关于设立重庆直辖市的议案，作出了《关于批准设立重庆直辖市的决定》。至此，重庆完成了第三次成为中央政府直辖市的法律程序。直辖后的重庆，为中国中央政府所辖的第四个直辖市，也是广大的西部地区唯一的一个直辖市，其总面积约8.2万平方千米，辖43个区县（自治县、市）总人口3 002万，[2]（P.225）为当时世界人口最多、面积最大的城市，从此重庆的历史翻开了新的一页。

1997年5月27日至6月1日，中国共产党重庆市第一次代表大会召开。会上，张德邻作题为《负重自强，加快发展，为建设繁荣富强富裕文明进步的新重庆而奋斗》的报告。大会通过了《中共重庆市委关于制定重庆市国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的建议》和中国共产党重庆市纪律检查委员会的工作报告，选举了中国共产党重庆市第一届委员会和中国共产党重庆市纪律检查委员会。市委一届一次全委会选举张德邻为市委书记，蒲海清、王云龙、刘志忠、王鸿举为市委副书记。1999年6月，贺国强接替张德邻任市委书记。选举张文彬任政协主席，王云龙任人大常委会主任，蒲海清任市长。

进入新世纪，重庆成立直辖市的遗留问题也得到逐步解决，2006年10月22日，国务院同意重庆撤销江津市、合川市、永川市和南川市，分别设立重庆市江津区、合川区、永川区和南川区。自此，整个重庆市直辖市行政区划调整工作全部完毕。

参考文献：

[1]蒲海清口述，汪文庆，刘一丁整理.我所知道的重庆 成立直辖市经过[J].百年潮，2009，（1）.

[2]中共共产党重庆地方简史[M].重庆：重庆出版社，2006.