关于对旅游景区经营权转让问题的探讨

[论文关键词]旅游景区　经营权　转让　探讨

[论文摘要]从我国旅游景区转让经营权的原因与转让的必然性，对旅游景区经营权转让中存在的问题进行了一一列举，最后对旅游景区经营权转让的对策提出了建议。

1997年，湖南省分别以委托和租赁的形式向北京和马来西亚的两家公司分别出让了张家界黄龙洞和碧峰湖的经营权；2001年，四川省旅游局宣布出让九寨沟国家森林公园等十大景区的经营权；2002年，广东国旅买断湖北神农架的专营权。据统计，截止到2006年全国至少已有25个省（市、自治区）的400多个大小不一的旅游景区（点）租赁、转让或出卖其经营权。

一、旅游景区经营权转让的原因

（一）经营体制上的原因

1．一定时期特殊的经营模式对旅游景区经营管理的作用。在计划经济体制下，我国的旅游景区是由国家通过景区管委会行使所有权和经营权，在这种特殊的经营模式下，旅游景区的所有经营决策和经营风险全部由国家承担，缺乏经济驱动和相应的激励，使得旅游景区开发缓慢、管理滞后、保护不力。

2．低层次的市场运作。旅游景区由国家直接经营管理的体制，往往伴随多头管理现象，产权不清。以福建泰宁大金湖旅游区为例，就分属三家，出现“政企不分、企事不分”的局面。由于产权不清晰，利益和责任不明确，导致资金投入不足，基础设施落后，产品粗糙，景区吸引力下降，形成“低投入、低保护、低产出”的低层次运作[1]。

3．资金匮乏，严重阻碍旅游业的发展。以九寨沟为例，2000年前的投入不足1亿元，而要保护好这一人类瑰宝，据统计所需的费用每年至少就需要4000万元。政府的财政拨款对旅游景区的保护和开发简直就是杯水车薪，从客观上要求我们为旅游景区的发展寻求新的出路。

（二）客观市场经济发展的必然结果。

国家对旅游景区既拥有所有权，又拥有使用权和经营权，随着旅游业的快速发展，这种落后的体制已经不能适应市场经济发展的需要，反而制约了旅游业的发展。经营权是属于市场的问题，只要符合市场法律的规定，谁都有资格来经营[2]。除了国有资本可涉足旅游业外，其他资本也可以介入。出让经营权本身是符合市场规律的。

（三）经营权转让的积极意义。

1．有利于引进资金和先进的管理经验，盘活资源。旅游景区大都位于比较偏远落后的地方，交通不便，信息不畅，开发成本和开发难度较大，经营权的转让，不仅将大量的资金投入到景区的开发、保护中，同时也带来了先进的管理经验，也有效地盘活了资源，提高了景区的知名度。

2．增加地方财政收入，使当地老百姓尽快脱贫致富。大量资金注入的同时，带来了大量的人流、物流和旅游流，活跃当地经济，带动相关产业的发展，提供更多就业机会，增加地方财政收入和老百姓的收入。如成都万贯集团参与开发四川碧峰峡景区后，为当地一年多带来1.6亿元的收入。

3．有利于改善环境，促进资源保护。在旅游景区的开发中，处理好开发与保护的关系，就可以促进景区的良性循环发展。如黄龙洞股份有限公司在获得张家界黄龙洞景区经营权之后，为洞内石笋定海神针投保1亿元，并对景区进行了维修，完善灯光、护栏、观光走廊等设施，从而强化了对资源的保护和设施的完善。

二、旅游景区经营权转让中存在的问题

企业所有权和经营权合一，是计划经济体制的基本特征之一。风景名胜资源是特有的国家资源，实行市场化经营有其必要性，然而也存在不少值得探讨和思考的问题。

1．缺乏战略策划，急功近利。面对激烈的市场竞争，某些地方政府为了政绩，对旅游开发企业缺乏认真的评估和可行性论证，仓促地转让经营权，造成了以牺牲环境为代价的生态灾难。

2．国有资产的流失。由于对旅游资源价值很难准确衡量，其评估又缺乏一个统一的标准，就出现投机行为并导致国有资产的流失。因此，在旅游景区经营权的转让中，转让价格成为一个“灵活”的问题，这就使某些企业的投机行为有可乘之机。

3．转让的年限问题。无论企业还是旅游景区，都有其生命周期，转让年限并非越长越好，旅游景区的衰退期是什么时候，转让年限多少才合适，是我们应当慎重探讨的问题。

4．对旅游资源的掠夺式开发，造成环境污染甚至生态破坏。企业都是以追求利润最大化为第一目标，在旅游开发企业获得经营权之后，为了实现利润的最大化，就可能出现盲目地、掠夺式的开发行为。如至今令人心痛的“水洗三孔”事件。为了避免上述状况的出现，如何从社会舆论和法律上建立一套监督体系，是一个值得重视的问题。

5．引而不发，粗放经营。有些开发商在取得旅游景区经营权之后，在利润的驱使下，以旅游开发之名行房地产之实，大搞“山水住宅”，严重地破坏旅游景观。另有一些开发商是门外汉，对景区的开发起点不高，忽视了旅游景区的文化内涵，缺少特色与创造性，导致旅游景区出现“城市化、商业化、人工化”的现象。

6．转让内容。据有关专家认为，对于公益性和专业性较强的景区，如国家森林公园、重点文物保护区等不宜转让经营权，只适宜由国家经营，并由国家委托专业人士或专业机构经营管理。

7．对景区缺乏统一协调的管理监督。一个旅游景区，同时归口旅游行政机构、园林部门、林业部门、文化部门等多家管理，这种管理体制，造成了对旅游资源管理不力、被动保护甚至破坏事情的出现。

三、旅游景区经营权转让的对策

在旅游景区经营权转让方面，我国还正处于一个逐渐发展阶段，在实际操作运行中，造成了很多争议和纠纷的存在。结合旅游景区经营权转让中出现的各种问题，提出以下对策。

1．明晰产权，责任分明，推行“三权分离”。旅游景区是特殊的产品，具有产权的属性。根据我国法律规定，旅游资源所有权归属国家，地方政府和政府有关职能部门拥有管理权，同时拥有经营权，导致产权不清，责任不明。在实施经营权转让之后，最重要的就是要明晰产权，实现所有权、管理权和经营权的分离，是旅游景区实施市场化经营的先决条件。

2．谨慎选择、严格审核转让企业的资格。旅游资源具有不可再生性和唯一性，一旦破坏就无法恢复。因此，在确定转让其经营权之前，要严格审核其经营资质。可以从专业资格、资金能力、信用等级、经营绩效、经营范围、经营经历、社区居民意见、企业文化背景等七个方面审核。

3．科学制定资产评估系统，准确评估资产价值，避免国有资产流失。

4．签定合同，明确旅游景区资源保护的方法。

5．经营权转让年限并非越长越好，关键要保证可持续发展。

6．缩短所有权链条，分清部门责任。对于旅游景区的那些是可以转让的，那些是不可转让的，通过法律法规明文规定下来，从而避免“混乱”的局面；同时为了给受让企业创造一个良好的经营开发环境，放活经营，则必须缩短所有权链条，进一步分清部门责任[3]。

7．建立完善的监督体系。具体的监督形式包括：（1）法律监督。（2）技术监督。（3）管理部门监督。（4）当地居民监督。（5）新闻媒体监督。（6）旅游景区经营权转让实行拍卖形式。

参考文献

[1]裴泽生，旅游景区（点）开发建设中的认识问题，《中国旅游报》2002年9月18日

[2]胡敬艳，旅游景区经营将向何处去，《中国建设信息》，2002年6期

[3]吴金林，旅游景区经营十大基本取向，《产业经济》，2005年5期