世界银行与中国:重新定位

2002年6月30日，对于普通中国人而言，仅仅是一个普通的周末。但是对于世界银行中国代表处首席代表黄育川而言，这是世行2002财年的最后一天。他可以开始对这一年世行在中国的工作进行总结。在这个财年里，世行对中国的贷款承诺为5.63亿美元。这是1983年以来的最低水平，远远低于1993年的31.3亿美元。

对于世界最大的发展援助机构和全球最大的发展中国家而言，这个数字显得非常不相称。“对世行而言，中国不仅是世行的借款国，更是世行发挥自己作为发展援助机构的作用的大舞台。”世行中国代表处的一位官员对《财经》说。在中国加入世界贸易组织后，世界银行亟需为它与中国的关系重新定位，并注入新的内容。这也是今年5月下旬世行行长沃尔芬森对中国进行为期八天的访问的基本动因，即“考察中国近期的经济发展情况，并与中国领导人讨论中国加入世贸组织后世界银行的对华援助战略”。

作为全球最大的开发援助机构，向包括中国在内的广大发展中国家提供开发贷款是世界银行发挥作用的主要方式。据世界银行中国代表处提供的数据，截至2002年6月，世界银行集团向中国提供的贷款总额累计已达354.66亿美元，共涉及239个项目。这些贷款主要用于农业、能源、交通、环境保护、城市建设、教育、卫生等项目。项目贷款的实施，不仅使贷款项目所在地的居民受益，而且也为中国引进了国际上先进的项目管理经验，包括项目招投标制、国际招标采购、项目监理制、业主负责制等。

世界银行对中国的贷款并非一帆风顺。在1984年到1989年间，世行向中国的贷款保持在10亿到15亿美元之间，占中国当时外债净增加额的25％左右。1990年，由于众所周知的原因，许多国际组织都停止了对中国的援助。世界银行也受到同样的压力，被迫停止了对中国的硬贷款，但仍然向中国提供了6.18亿美元软贷款。1992年以后，世行对中国贷款迅速上升。1993到1998年，世行对中国贷款都保持在25亿美元以上。2000财年以来，世界银行对中国的年度贷款已经下降到10亿美元以下。在今年6月结束的2002财政年度，目前承诺的贷款额只有5.62亿美元。

中国在经历了20年的经济高速增长后，国内资金充足，资金成本处于历史最低水平。中国需要世界银行在每年提供一定的长期贷款的同时，更加积极地发挥作为“知识银行”的作用。特别是对某些中国有需求、而世界银行有专业知识的问题进行政策调研并提出建议。

但是，如何平衡贷款银行与知识银行的关系，如何将发放贷款的附加条件限制在纯经济领域，使其符合中国目前的需要，如何使世行的政策建议符合中国的实际情况，这些对于世行来说，意味着不小的挑战。

随着世界银行对中国贷款的减少，世界银行必须为其与中国的关系注入新的内容，寻找新的合作领域。这时，世界银行丰富的人力资源以及在不同国家长期从事开发的经验，对于中国目前的改革具有了新的价值。

在改革开放初期，中国迫切需要了解西方市场经济的基本知识和规律。世界银行通过研讨会、研究报告等多种形式，与中国的经济学术界和决策层进行知识的传播与沟通。例如，1985年世界银行参与召开的“巴山轮会议”不仅对当时的宏观经济政策起到一定影响，还推动了现代宏观经济学在中国的传播。

而随着改革的推进，世行的知识参与更加注重微观领域的改革。20世纪90年代以来，世界银行通过技术援助贷款以及部门调研（ESW）等形式，积极支持中国的企业改革、金融体制改革、会计改革、财税改革、住房和社会保障制度改革以及粮食流通体制改革等，更广泛地参与中国的经济改革进程。而随着世行对中国贷款的下降，世界银行作为“知识银行”的作用将显得更加突出。

技术援助贷款（TAL）

与项目贷款直接用于具体的、单个的项目或工程不同，技术援助贷款是指世界银行提供资金，用于借款国的机构能力建设的贷款。在世界银行对中国的350多亿美元的贷款中，有3亿多美元被用于技术援助项目。尽管单个技术援助项目获得的贷款资金不大，但这些援助项目的着眼点是完善让市场机制发挥作用的基础环境，而不仅仅是改善某个地区或部门的投资环境。

会计改革技术援助为了使中国的会计准则尽早达到国际水准，并且使广大注册会计师提高执业水平，应中国政府的要求，世界银行于1999年启动了“会计制度改革与发展”技术援助项目。世行共向该项目贷款3300万美元。项目包括两部分内容：一是为中国政府提升会计准则提供支持，通过与财政部下属的中国会计准则委员会合作，使中国会计准则尽快达到国际标准；第二部分是支持中国政府对会计专业人才进行大规模培训，使其熟悉市场经济条件下的会计、审计和商业管理原则。世界银行支持财政部在北京建立一个永久的会计继续教育基地，该基地将提供以特定的会计和商业议题为主要内容的短期培训，包括会计实践、审计技术、税收、商业伦理等培训课程。该基地将可以同时为1500人提供培训。

黄说，这一项目目前还在进行中，但是已经取得了很好的效果。在该项目的推动下，中国会计制度和准则的国际化取得很大进展。截至2000年末，《企业会计制度》已经颁布，并从2001年开始在股份公司和三资企业实施。到目前为止，财政部已经公布和重新修订了14项具体会计准则。财政部在北京顺义建立了国家会计学院，并对上千名国有大中型企业的高级财务管理人员进行了会计和审计知识方面的培训。针对中国证监会要求在上市公司设立独立董事的要求，国家会计学院开展了对上市公司独立董事的培训。此外，有一部分资金也用于建立上海的国家会计学院。

社会保障制度改革世界银行一直支持中国改革传统的现收现付制，建立多支柱的养老保险制度。1997年国务院公布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，建立了我国目前城镇职工养老保险制度的基本框架。但是，该《决定》并没有明确如何补充“老人”和“中人”的账户，使得各地普遍将个人账户中的资金用于发放“老人”的养老金，个人账户“空账”成为普遍现象。1999年，世界银行向中国贷款500万美元，以进行养老金体制改革技术援助项目，支持青岛市和黑龙江省完善当地的养老保险制度。主要包括当地养老保险信息系统的建设、管理人员的培养、缴费率的测算等方面。世行还对我国目前在辽宁省进行的社会保障改革试点进行了技术援助。

部门调研

由于中国经济改革采取了渐进改革方式，许多难题都是错综复杂且相互关联的，包括金融部门改革和国企改革，社会保障制度改革，关键产业领域的打破垄断和加强竞争等。在这些领域，世行除了贷款进行技术援助，还通过部门调研的方式来发挥知识银行的作用，推动中国相关领域的改革进程。“世界银行的一个重要作用就是帮助各国分析他们所面临的政策选择、并分析各种选择可能带来的影响。” 世界银行首席经济学家尼古拉斯・斯特恩说。

据财政部有关官员介绍，1984年世界银行对中国进行第二次宏观经济考察时，提出了就宏观经济和部门经济中的一些重要政策问题进行专题调查研究的建议。这就是中国与世行“经济与部门专题调研”合作的开始。1987年，中国有关部门与世行开始制定“三年滚动调研计划”，使这种专题调研活动更加紧密地结合中国改革和发展的实际需要。

现在，双方每年都确定一些关系中国改革与发展的比较重要的题目，报国务院批准后，由中方有关部门和研究机构的专家和世行专家合作调研。世行及世行邀请的专家主要负责向中国介绍国外在处理某一问题过程中的经验和教训，而中方的专家要向世行的专家介绍中国在该领域的改革历史以及现状。最后双方合作写出报告，交给中国政府做相关决策时参考。与技术援助不同的是，经济部门调研中世行没有提供资金，而仅限于智力支持。

近年中国经济改革的一个重要内容就是在关键产业领域打破垄断，促进竞争。由于这些产业往往涉及国家经济命脉，而且一些基础产业又具有自然垄断的特点，改革不仅要促进这些产业的合理竞争，也涉及建立适当的政府监管框架安排。因此吸收和借鉴国际经验就显得非常重要。世界银行在这方面发挥了很大作用。

电力行业改革在2000年6月以前，我国电力行业改革由国家电力公司主导，其主要思路是“政企分开，省为实体”和“厂网分开，竞价上网”。但数年的改革并没有取得显著的进展。“省为实体”实际上演化为“省为壁垒”，限制了跨省电力市场的形成。厂网分开在电力公司同时拥有电厂和电网的情况下进展缓慢，独立发电公司受到歧视。

2000年的“二滩风波”使得国务院于当年6月将电力改革的主导权转移到国家计委。由国家计委主任曾培炎挂帅的电力体制改革领导小组开始着手酝酿新的方案，其指导思想是打开发、输、配、售四大环节，将发电企业全部变成独立电厂，对县市供电机构实行商业化改组，彻底打破当时电力行业上下一体化的垄断格局。

由于既要打破垄断，鼓励竞争，提高效率，又必须保持电力工业的稳定发展，因此，吸收和借鉴国际经验就显得尤为必要。2000年10月，就在国家计委获得改革主导权的四个月后，由国家计委主办，世界银行和能源基金会协办的“中国电力体制改革国际研讨会”在北京召开。电力改革涉及的单位，包括计委、经贸委、体改办、国务院发展研究中心、国电公司、地方电力公司以及一些咨询机构都参与了此次讨论。

会议就中国电力体制改革的必要性、国际背景、改革各个阶段的主要任务以及法律和监管方面的配套改革进行了讨论。世行专家认为，尽管中国的情况有自己的特点，但是中国电力行业当时所面临的问题其它国家也遇到过，因此必须坚定地推进市场化改革并汲取国际经验。世界银行及其邀请的专家向与会者介绍了英国、澳大利亚、拉美、印度等国的电力改革经验与教训。

尽管后来由于美国加州电力危机的发生，中国电力改革方案停滞了一段时间，但是这也使得有关各方更加深入和全面地思考国际经验及其对中国的影响。今年4月，国家计委公布了最终的电力改革方案，包括纵横分拆国电公司、重组发电企业和新的电价形成机制三个部分。

石油化工行业的竞争格局和监管体制改革1998年中国政府对石油化工行业进行了大规模的重组，打破了上下游垄断的体制，建立了两个相互竞争的、纵向一体化的大型公司。但是，这种以行政手段实施的、划地域而治的改革方案，也存在明显的不足：一方面，市场竞争程度不足，包括上游和下游，另一方面，政府经常干预企业决策。而此时，三大石油公司都在筹备海外上市。国际资本市场对于建立统一的石油石化行业监管体系，减少政府干预的要求越来越强烈。

世界银行专家组和国务院体改办研究所组成的联合研究组于1999年9月至2000年4月间完成了中国石油天然气行业现代监管框架的研究报告，题为《中国石油天然气行业现代化：结构改革和监管》。该报告认为，中国石油和石化行业上下游都存在竞争不足和进入困难，在监管上也存在不足，没有专门的、完整的行业监管法律框架，往往是根据条例和政府文件，而不是根据法律授权来履行监管职能。这些都影响了效率的提高和投资的增加。

报告提出，为了增加上游的勘探开发、提高石油行业下游的效率、加快天然气的发展，应该在石油天然气行业增加开放度，引入竞争。随着监管体制改革的逐步展开，政策的制定应与监管分开。政策制定者决定行业的宏观经济政策，监管机构则针对具体情况作出决策，并最终将集中精力处理与市场垄断相关的问题。为了顺利实现政府的这一目标，监管改革的过渡期安排应采取一种全面、谨慎和灵活的方式。

该报告对于此后中国政府放松对原油和成品油价格的控制起到了一定的推动作用，并且为三大石油公司海外成功上市创造一种有利的政策环境。

《破产法》制定1999年，中国新破产法制定因各方意见分歧正处于停滞期，而中国企业破产又面临诸多问题。世界银行当年成立了一个专家组对企业破产进行了专题研究。该研究得到国家经贸委等部门的支持。调查城市包括上海、沈阳、长沙、芜湖和娄底五个城市。报告的中文版于今年3月出版。

报告研究了1986年《企业破产法》生效以来的实施情况，认为中国国有企业破产过程对债权人保护相当不够，很难起到促进企业改善业绩的作用。在很多情况下，破产对企业而言，更多是一种诱惑而不是威胁。报告建议中国将新破产法提交立法机关审议，以便尽快形成对国有企业和非国有企业都适用的破产制度。报告还建议，对于尚未完成公司化改造的国有企业债务人企业和非竞争部门的国有企业，法律的生效日期可以由政府决定。

尽管中国和世界银行都希望加强双方在知识领域的合作，但是这种合作必将面临很大挑战。由于中国改革的渐进性质，目前中国所面临的难题都是改革中最为错综复杂的问题，涉及到方方面面的利益调整，难度非常大。在解决这些问题时，效率最高的方案可能因利益调整的困难以及政府的推进意愿而难以执行。此外，如何判断那些在其他国家行之有效的方法是否适应中国的国情，也是世界银行要发挥“知识银行”作用时所面临的挑战。

对此，黄育川认为，世行在这方面的调研活动通常由世界银行的专家和中国国内相关机构的专家合作进行。世界银行的作用是向中国介绍外国的经验，在这个过程中，中国的专家要向世界银行的专家详细介绍中国在该领域的现状和制度演变情况，这样，才能对这些经验是否适用于中国作出较准确的判断。

黄还认为，对于很多问题，一些基本规律是普遍适用的，只是在应用到某个国家时要根据具体情况进行调整。黄以银行业改革为例指出，银行系统出现问题的基本原因就是不知道一旦出问题时由谁承担责任。这是银行系统不健全国家的普遍问题，在中国也是如此。但是，与其他国家不同的是，中国国有银行的规模非常庞大，这既包括四家国有商业银行资产在金融业的比例，还包括单个银行庞大的规模。其他发展中国家的银行没有这么大的规模。这就使得中国国有银行改革非常困难。因此，尽管银行业改革成功的关键在于如何建立一套权利与责任对等的机制，但是要在中国成功建立这样一套机制，就必须考虑中国多数银行为国家所有、机构庞大、不良资产高企，以及其在整个国民经济的融资体系中的主渠道作用等因素。