山东省经济开发区集约发展亟待解决的问题及对策

经过20多年的艰苦创业，经济开发区已经成为各地先进产业的集聚区、对外开放的示范区、科技创新的先导区和现代化的新城区。在国际国内环境已经发生重大改变的新形势下，集约发展成为各开发区发展的共同要求。研究开发区集约发展中存在的问题并提出相应对策，对于提高山东省乃至全国开发区的集约发展水平，实现开发区的全面可持续发展具有重要的现实意义。

一、山东省经济开发区建设发展现状

目前，山东省共有省级以上经济开发区174家，其中有3家国家级经济技术开发区，5家国家级高新技术产业开发区，1家保税港区，6家出口加工区，145家省级经济开发区，14家省级高新技术产业开发区。截至2010年，全省开发区累计建成面积1470平方公里，注册企业81959家，资本18450亿元，直接从业人员500多万人。2010年，在占全省9‰的土地上，开发区批准入区项目11457个，引进项目总投资11276亿元。2010年，山东省经济园区固定资产投资完成6814亿元，实现规模以上工业总产值31763亿元，工业增加值8873亿元，地方财政预算内收入761亿元，分别比去年增长22.6%、45.9%、38.9%和46.6%，分别占全省的44.1%、50.4%、53.1%和38.8%。2010年，山东省开发区实际利用外资额90.2亿美元，增长占全省的54.9%；进出口1374亿美元，占全省的86.9%。其中，机电产品出口184亿美元，增长41.2%，占全省机电产品出口的47.9%；高新技术产品出口78.5亿美元，增长65.7%，占全省高新技术产品出口的57.5%。

二、山东省经济开发区集约发展中亟待解决的问题

尽管山东省经济开发区已经取得了很大的成绩，但是在新形势下也出现了一些制约其持续发展、集约发展的问题，主要表现在体制机制、自主创新、土地利用和产业结构等方面。

1.体制机制亟待创新

开发区取得的成绩，主要得益于“小政府、大社会”的管理体制和“精简、统一、效能”的运行机制。但是，近年来许多开发区反映，管理体制、运行机制正在弱化，有可能成为制约开发区又好又快发展的最大瓶颈。一是管理体制出现偏差。开发区管理体制与省政府《关于进一步搞好园区建设加快经济发展的意见》中的规定出现了很大的偏差。根据山东省商务厅对145家省级经济技术开发区的调研结果，原批准设立的63家省级开发区中，15家开发区管委会与乡镇政府实行了政区合一，48家设立了独立管委会，其中21家没有自行设置内部机构的权力，工作机构由上级单位或部门委派，管委会内部机构设置基本与所在地政府雷同，开发区承担了许多不必要的社会职能，管理成本提高，其开发功能、经济功能和创新功能淹没在繁杂的行政和社会事务中。新核准设立的82家开发区中，15家园区合并到中心乡镇，乡镇党委书记兼任开发区管委会主任，主要领导精力淹没在乡镇工作中；9家没有设立开发正式管理机构，开发建设工作仅有3-5人临时。二是运行机制缺乏活力。根据山东省商务厅的调研结果，在145家省级经济开发区中，128家开发区没有企业工商注册登记职能，133家开发区不能办理项目环境评价手续，115家开发区不能办理土地征用和规划手续。许多应下放给开发区的权限至今没有到位，还有许多权限存在到位不彻底的问题。财政体制管理方面，92家开发区没有设立财政体系或职能上收，在其余设立财政体系的53家开发区中，只有39家开发区成立了资产运营机构，采取企业化、市场化运作模式。

2.产业结构亟待调整

长期以来，许多开发区在项目引进上对产业集群链没有足够的重视，企业之间关联度很小，较难形成分工与协作体系，产业结构亟待调整。一是产业集聚效应差。开发区建设初期，往往以税收、土地、水电等优惠政策以及区位优势吸引企业入区形成空间聚集。这种以政府行政行为而不是以其内在机制和产业关联为基础形成的聚集，企业生存缺乏根植性，并且很难建立起能够有效实现引进吸收、消化、再创新的机制。国有企业存在体制上的障碍，缺乏自主创新动力，民营企业多数不具备与跨国公司进行高新技术合作的能力，外资企业属于外商独资的比重越来越大，没有与国外先进技术直接学习对接的中方载体，既使是中外合资企业，中方的吸收消化能力也有限，先进技术溢出效应不理想。二是产业特色不够鲜明。山东省尽管也形成了象济南高新区的软件产业、济宁和禹城的生物产业、淄博的新材料产业、烟台的汽车零部件制造业等一系列特色产业，但在产业集聚程度、创新能力、产业规模和市场影响力上还有很大差距。另一方面，由于没有明确的主导产业定位和长远发展的科学规划，各开发区之间缺乏协调互动，形成了明显的产业同构现象，造成园区内部和园区之间的自相竞争和资源浪费，直接影响了开发区的整体效益和发展后劲。

3.土地规划利用亟待完善

开发区作为山东省各地经济社会发展的载体和重点区域，近年来在节约集约用地理念的大力宣传下，土地利用情况总体上是良好的，但仍旧存在一些突出问题制约着开发区集约用地机制的形成。一是开发区土地粗放利用现象仍旧存在。目前，全省开发区闲置、空闲低效土地面积为3351.05公顷，占开发区总面积的4%。2007年全省开发区单位面积投资强度为19.02亿元/平方公里，单位面积产出率838.44万元/公顷，平均建筑密度29%，综合容积率0.41。按照《山东省建设用地集约利用控制标准》的规定，目前山东省有50%的国家级开发区，70%的省级开发区达不到规定标准，甚至个别开发区投资强度不足5亿元/平方公里。二是开发区规模偏小导致发展空间受限。根据山东省国土资源厅对开发区的调研情况，区内基本无地可用、用地潜力不足是各地开发区反映最为普遍的问题，开发区实际控制面积远高于国家公告规划面积是普遍存在的事实。从山东省开发区土地利用数据来看，全省开发区土地面积使用率已达78%以上，部分开发区土地使用面积甚至超过90%，规划用地范围内土地使用空间十分狭小；同时开发区内剩余不多的土地中多数是农用地甚至是基本农田，按照现有土地利用总体规划要求无法使用。

4.自主创新能力亟待提高

通过几年来的建设与发展，各类开发区特别是高新区已逐渐成为山东省经济发展最快、运行质量最好的重要产业基地，创新能力持续增强。但是，同国内先进高新区相比，山东省高新区的自主创新能力依然存在一定差距。一是高水平创新人才依然缺乏。目前山东省高新区研发人员只占9.9%，比国家级高新区平均水平低7个百分点。各高新区在建设创新载体、引进人才方面力度还不够大，高水平创新人才缺乏的现状没有根本改变。二是自主创新体制机制有待健全。山东省高新区尽管近年来在碳纤维、离子膜、电视机芯片、网络安全等一些重大关键技术上取得了很大突破，但有利于自主创新的体制机制还没有完全建立，不能保证高新区的持续创新和发展，高新区发明专利占专利申请总数的比重只有 28%，自主创新能力有待进一步提高，在自主创新体系建设方面还需要很好地向先进省市借鉴学习。

三、山东省经济开发区集约发展的对策

在新的发展阶段，开发区应该认真总结经验，积极创新，努力实现突破发展，为山东省经济发展提供更加强大的推动力。

1.坚持开发区体制机制创新

经济开发区不同于一般行政区，其特殊作用要求必须建立管理规范、运作灵活的体制机制，而开发区最大的优势就是体制机制上的优势，因此必须坚持推进体制机制创新。

(1)改革开发区管理体制。应加快《山东省经济开发区条例》立法进度，尽早颁布实施，明确开发区管理机构的法律地位、执法资格、行政职能、管理权限。可继续在有条件的省级开发区实行行政区和开发区合一的管理体制，推行“辖乡镇”的管理模式，党工委、管委会自行设置内部机构，调配管理人员，精简非经济类部门和人员，特别是在乡镇和中层干部任免、财政、税收等方面，由开发区全权负责。省政府会同有关部门督察《关于进一步搞好园区建设加快经济发展的意见》的贯彻落实情况，解决开发区职能权限不到位的问题，把应当到位的职能赋予开发区，建立一级财政体系和管委会主任奖励基金制度，管委会自行制定工资标准，调动管理人员积极性。

(2)创新开发区投入机制。积极打造开发区新的投融资平台，着力优选并包装一批开发建设项目，广泛招引战略合作伙伴，多渠道融入社会资本和民间资本。鼓励支持各类投资主体参与开发区基础设施建设，吸纳有实力的企业在划定区域独立开发建设和招商引资。坚持“政府引导、市场运作”的原则，成立开发区投资公司，尽快形成良性资产运作。加强推进企业发行债券，夯实持续开发的资金基础。争取整合资源上市，让开发区在资本运作中以土地经营积聚资金、银行贷款盘活资金、优化环境吸引资金、科学调控用好资金，让有限资金发挥最大的效益。

(3)完善开发区评价机制。经济技术开发区方面，进一步完善现有的《省级经济开发区综合评价体系》，坚持每年对省级开发区进行考核，并将考核结果作为加分项目纳入各地市发展综合考核体系。高新区方面，按照科技部颁布的《国家高新技术产业开发区评价指标》，结合山东省实际，主要围绕高新技术产业规模、自主创新能力、创新创业氛围、实现创新价值的能力、支撑区域创新发展的能力、可持续发展能力和国际化水平等方面，研究制定“山东省创新型园区考核评价指标体系和实施办法”，建立动态管理制度，每年对高新区创建创新型园区情况进行评价分析。

2.促进开发区产业集聚发展

开发区应以开发特色产业为核心，以建设和发展有竞争力的产业为总目标，大力发展产业集群，加快促进产业集聚。

(1)搞好产业集群规划定位。从开发区实际出发，遵循产业集群形成、演进、升级的内在规律，准确把握产业集群不同发展阶段特征，结合本区经济、企业优势和特色，科学规划，合理布局定位，统筹区域协调发展，抓住有特色的产业集群，提升整体优势。推进东部开发区加工制造型产业集群向创新型集群发展，加快提升在全球价值链中的分工地位。中西部地区开发区要以特色产业和自然资源为突破口，主动承接发达地区产业转移，延伸产业链条。

(2)培植特色产业园区。应在巩固和发展现有特色产业园区的基础上，选择部分有潜力的开发区，进一步设立具有产业特色的“区中园”，促进主导产业发展，提高产业聚集度，形成外资集聚区。紧紧抓住国际产业发展的动向和目标国（地区）产业转移的趋势，善于寻找结合点、把握合作机遇，为“区中园”的发展指明方向、铺好道路。

(3)大力发展产业招商。根据开发区确立的产业发展方向和山东省产业结构调整的要求，在开发区高新技术产业、先进制造业、节能降耗、环境保护、现代服务业等领域实行招商责任制，并把产业招商作为一个长效机制确立下来；针对“两国两地”和欧美等重点资本输出国投资趋向，筛选确定园区产业招商项目、成熟型基金股权项目和供水、供气、污水处理等基础设施项目，开展专业招商、产业链招商，争取一批重大项目落地。

3.提高开发区集约用地水平

国家对土地供给和使用的严格把关是大势所趋，开发区应当在土地集约利用上率先垂范，走出一条集约化发展新路子。

(1)完善园区发展规划。在新一轮土地利用总体规划修编中，要制定开发区土地开发利用整体规划。相关部门对开发区用地状况进行评估，根据投入产出强度进行分类，按照先行试点、逐步推进的原则，对部分投入产出水平高，确需调整规划的开发区先行修编，重新界定范围；对已没有发展空间的开发区进局部修编；对批准范围内存在的基本农田，优先安排调整指标。

(2)提高用地综合质量。强化投资强度指标控制，优先将土地提供给单位面积投资多、产出高的企业，严格控制用地多、污染大的项目；鼓励企业增资扩股，扩大经济规模，加大单位面积土地上的资本投入，不断提升土地利用效益；充分运用经济手段，发挥土地税收机制，促使企业自觉建设多层厂房，集约用地；加大低效用地调整力度，在法律框架内破解回购劣势企业的土地难题。

(3)制定用地激励措施。对开发区内盘活的存量土地和农村改造腾出的集体建设用地，其土地使用权收益除上缴国家部分外，全部留在开发区，主要用于农民补偿和建设；用地指标向开发区倾斜，超大项目建设用地由省里统一安排指标；构建空间尺度、用地类型、时间动态三位一体的土地集约利用评价体系，对开发区集约用地情况进行评价，对其中的先进开发区予以表扬和奖励，对集约用地落后开发区进行重点帮扶。

4.大力推动开发区科技创新

科技自主创新不仅是提升区域竞争力的重要途径，也是新时期开发区实现集约发展的重要动力。要充分发挥各类开发区的科技资源优势，加强创新能力建设，完善科技创新体系。

(1)加强科技创新主体培育。重点培育一批骨干企业，促进其加强科研队伍和科研平台建设，提高企业新产品开发和引进消化新技术的能力，使其具备申报国家级重点高新技术企业的资质和条件。新认定一批高新技术企业和民营科技企业，着力在镇、街道扶植培育一批新的科技型企业，建立起高新技术企业的梯队培育模式，增强科技产业的后备梯队力量。

(2)推进科技创新载体建设。以企业为主体深化产学研合作，培育发展不同类型的企业重点实验室、工程技术研究中心，大力发展知识、技术服务型的中介机构，形成研究、开发、产业化一体化的创新链条。积极办好科技园区，吸引两院院士、知名专家和学者等高级人才入驻，由高端人才和高校资源及时为开发区产业发展注入动力和活力。

(3)优化科技创新发展环境。实施专利、标准、人才三大战略，建立技术标准、知识产权管理服务机构和信息化服务平台，制定适合园区特点的知识产权形成和保护制度，提高园区实现知识价值的能力。建立以政府投入为引导、企业投入为主体、吸引社会投资的新型投融资机制，落实有关支持高新技术产业发展的担保、贴息、发行企业债券和税收优惠等扶持政策。加强创业服务中心等各类孵化器建设，重点围绕公共技术平台建设、投融资、技术咨询、商业策划等方面，提高服务水平。

5.积极发展开发区循环经济

开发区作为经济社会的先导区，理应在生态建设和循环经济发展方面走在前列，积极探索具有自身特色的可持续发展之路。

(1)加大生态工业园建设力度。加快生态工业园区建设步伐，在全省范围形成一批优秀的生态工业示范园区，发挥辐射带动作用，扩大生态工业示范园区的影响力。开发区要根据自身实际按循环经济模式编制专项规划，将“功能分区”、“项目分类”、“清洁能源”等国际先进的生态环保理念融入到规划中。加强对生态工业示范园区政策扶持力度，帮助园区拓展融资渠道，在政策上对生态工业园区建设工作中的关键项目予以重点支持。

(2)积极开展循环经济试点。相关部门继续开展循环经济试点，编制实施循环经济发展规划，制定企业清洁化生产标准和相应配套政策，引导企业采用清洁生产工艺；加大耦合力度，构建循环经济产品共生体系，大力推进企业内部资源链纵向闭合，积极推动企业间的横向耦合；大力培育环保节能产业，推动替代能源和节能材料的推广应用，提升环保节能产业整体档次和水平；按照循环经济模式规划、建设和改造开发区，建成一批循环经济产业示范园区。

(3)加强环保基础性工作。重点抓好园区内污水处理、集中供热、供气，以及园区绿化等环保基础设施建设；全面推行ISO系列贯标认证工作。严格执行国家环保产业政策。坚持环保“一票否决”制度，坚持从污染预防、总量控制入手，强化环保前置审批，推行绿色招商。强化企业主体责任，强化重点企业节能减排管理，坚持“谁污染、谁治理”，落实目标责任，强化管理措施。

6.努力推进开发区联动合作

为深入贯彻山东省委、省政府关于支持欠发达地区发展、逐步缩小区域差距的战略部署，应以开发区为突破口，探讨实施开发区东西联动合作，优势互补，共同发展，为促进东、西地区协调发展做出贡献。

(1)建立联动合作协调机制。开发区之间应签订《联动合作协议》，明确联动合作发展的利益分配，保证联动合作的长效性。联动合作开发区要成立联动合作小组，建立联动工作协调机制，及时研究制定促进产业转移、加快开发区发展建设的相关措施，研究解决合作中的重大问题，抓好《联动合作协议》的跟踪落实，做好对口衔接服务，共同努力扎实推进联动合作工作。

(2)打造联动合作运行平台。一是打造招商引资服务平台。山东在境内外组织的各类招商活动，优先吸收对口合作开发区参加，定期组织以对口合作开发区为主体的招商推介活动。二是打造人力资源流动平台。对口合作开发区之间，采用互派人员到对方挂职锻炼的方式，相互学习借鉴，积极探索创新工作方法、管理理念和招商服务理念，为联动合作打好人才基础。三是打造信息共享平台。建设合作开发区公共信息平台来信息，实现信息共享和项目对接。

(3)建立联动合作激励机制。对联动合作的开发区在用地指标、耕地补充、金融信贷、企业用水用电等方面出台相关政策和措施，给予联动合作开发区重点支持。支持东西部园区共同开发建设“区中园”。“区中园”内新增税收除省、市、县留成部分外，剩余部分以财政补贴形式留给“区中园”，用于“区中园”滚动发展。同时，采取以奖代补的方式，每年在财政预算中安排一定数额的资金，用于开发区共建“区中园”内的基础设施建设及奖励。