学前教育性质及发展关键

学前教育关系到幼儿的健康成长，关系到千家万户的利益，关系到祖国和民族的未来，是基础教育中的基础。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010 －2020 年) 》的颁布实施，河南省学前教育的发展进入了一个新的阶段。切实推进学前教育发展是个系统工程，不可能一蹴而就。学前教育的发展受制于区域经济社会发展水平等多种因素，需要决策者尊重教育规律，精心运筹，在实践中化解各种矛盾，方能达到理想的结果。就河南省学前教育的发展，笔者认为需要重点解决以下几个问题。

一、科学把握学前教育的性质

学前教育的性质，决定了政府在学前教育事业中的责任，决定了学前教育经费的保障机制问题。我们经常提到在学前教育的发展中，政府责任缺位和财政经费无保障的问题，实际上这和人们，特别是政府部门对学前教育性质的定位有关。学前教育到底是教育事业，还是社会公共福利事业? 老百姓、政府存在着不同的认识。可以说，目前学前教育出现的诸多问题均与社会各界对学前教育性质的定位模糊有关。

我国对学前教育性质的认识经历了一个从“福利性”到“教育性”的曲折过程。从建国之初到 20世纪 80 年代末，我国的学前教育被定位为“社会公共福利事业”。政府、企业办有许多幼儿园，为职工提供“托幼服务”，目的在于解除父母的后顾之忧，特别是将妇女从家庭事务中解脱出来。20 世纪 80年代以后，随着改革开放的深入，国有企业纷纷改制，绝大部分企业开办的托儿所、幼儿园进入了市场。社会各界对学前教育的定位发生了变化，学前教育的“福利性”逐渐被弱化，“教育性”、“社会主义教育事业的重要组成部分”日益成为社会各界对学前教育的共识。

当前我国有关学前教育的政策明确了学前教育的两个基本性质: 是社会主义教育事业的组成部分，同时也是社会公共福利事业。2010 年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出: 学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。

从国外经验来看，对学前教育的认识尽管有所差别，但也有比较一致的共识。一方面，学前教育可以为儿童和家庭提供照料服务，有助于解除父母的后顾之忧，鼓励和扩大就业。另一方面，高质量的学前教育有利于促进幼儿认知和社会性发展，从而有利于儿童今后的学习和就业。近年来，美英等国政府对学前教育的功能有了更为明确的认识: 一是学前教育通过确保儿童早期发展和为儿童入学做好准备，有利于提高后续学校教育的效益; 二是托幼机构所提供的托幼服务对于扩大和鼓励就业、减少失业和贫困人口具有一定作用。［1］学前教育也属于非义务教育的范畴，但学前教育为社会提供的服务与高等教育提供的服务不同，“托幼服务”关系到幼儿的健康成长和祖国、民族的未来，是不可或缺的公共服务产品，对于社会生活的作用更为基本和重要。

学前教育兼具“教育性”和“社会公共福利性”，如果把幼儿园、小学、中学、大学这四级教育按公共性来分，普遍的看法是，学前教育应是各级教育中公共性最强、社会受益面最广的一项社会公共事业。这就要求我们必须对学前教育的性质和作用重新定位，对政府在学前教育事业中应当担负的责任重新定位，对学前教育的经费分担机制进行合理的构建。可惜的是，由于我国当前对学前教育的性质存在不清晰甚至是错误的认识，我国一直没有建立起学前教育成本的政府、社会、家庭共同分担机制，家长承担了本该由政府、社会、家庭分担的沉重的学费。当前全国普遍存在的入园难、入园贵问题，不能不说与对学前教育不正确的认识有关。

二、重在落实各项政策措施

近期，河南省人民政府接连出台了《关于大力发展学前教育的意见》( 豫政〔2011〕48 号) ，河南省人民政府办公厅了《关于印发省学前教育三年行动计 划 ( 2011 － 2013 年) 的 通 知》( 豫 政 办〔2011〕62 号) 等。这些文件对河南省发展学前教育的基本原则和目标、加快构建学前教育公共服务体系、建立健全学前教育经费保障机制、加强学前教育管理、学前教育重大工程项目等做出了明确规定和要求。现在蓝图已经绘就，目标已经明晰，政策措施已经到位，下一步关键是要不折不扣地落实。为此，应重点做好以下几项工作。

( 一) 加强学前教育机构的管理力量

学前教育公益性的一个重要保障就是强化政府对学前教育的管理职能，但由于长期以来学前教育的发展以市场为主导，由此导致学前教育行政管理力量严重不足。河南省和全国大部分省份一样，在各级教育机构中，学前教育的管理机构要么是空白，要么缺乏专职的管理人员，这与当前重点发展学前教育的大环境是不相称的。比如，由于学前教育监管不力，很多民办幼儿园基本上处于放任自流的状态; 由于监管不力，学前教育的质量受到很大影响，甚至幼儿的生命安全也无法保障。因此，在各级教育部门，特别是省、市、县( 区) 三级教育行政部门中设置专职的学前教育管理机构，配备精干的管理人员并明确其职责是当务之急。

( 二) 认真调查研究，摸清本地学前教育的发展状况

掌握本地学前教育的实际状况，是做好一切工作的基础。比如，区域内学前教育的数量、质量状况，公办、民办学前教育状况，取得的主要成绩，存在的主要问题等。只有在了解实际情况的基础上，才能对症下药，政策措施针对性才会强，实施效果才会明显。现在很多地方存在着发展学前教育一哄而上的现象，对开展科学的调查研究重视不够，盲目照搬政策、借鉴别人经验，这种没有结合实际情况的盲目发展，其最终结果是事倍功半、劳民伤财。

( 三) 做好本地发展规划，科学布局学前教育

河南省各地的经济社会发展水平差异较大，学前教育发展的层次不一、特点不同，在调查研究的基础上，一项重要工作就是要做好区域内的学前教育发展规划布局。应根据人口自然增长规律和人口流动变化状况及城镇化进程，立足当前，着眼长远，因地制宜，合理布局，充分利用农村中小学布局调整的富余校舍和教师资源，该新建的新建，该合并的合并，逐步完善县、乡、村学前教育网络，最终建成为幼儿和家长提供灵活方便、多种层次的学前教育的服务体系。

( 四) 解决好学前教育资金问题

当前影响学前教育发展的两个核心因素是认识问题和投入问题。投入问题既受制于认识问题，也受制于经济发展的现实。扎实有效地推进学前教育，需要做的工作很多，但一定要抓住关键环节，起到牵一发而动全局的作用。从河南省各地学前教育的实际情况来看，发展学前教育的关键是要解决好资金问题。

解决好学前教育资金问题，可重点关注以下几个方面: 第一，增加财政预算投入。各级政府应将学前教育经费纳入财政预算予以保障，新增教育经费要向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，中央及各级财政对学前教育经费的投入占本级财政教育总经费的比例不低于 3% ～5%。第二，从 2011 年起，省财政应按照规划要求每年安排专项资金，实行以奖代补，支持新建、改扩建幼儿园和改善办园条件，并向农村地区倾斜。第三，各地可设立学前教育专项经费。第四，严格规范学前教育经费的使用和管理。学前教育经费要专款专用，任何单位和部门不得截留、挤占和挪用。第五，建立完善政府、社会举办者、家庭合理负担学前教育成本的经费投入机制。鼓励社会资本兴办学前教育，减轻政府财政压力。第六，鼓励有条件的企事业单位为职工提供托儿服务补贴。

( 五) 要探索符合当地学前教育发展的有效模式

目前，河南省区域学前教育的发展模式大致有三种: 以公办为主的发展模式，以民办为主的发展模式和公、民办混合发展模式。尽管国务院和河南省政府要求发展学前教育坚持政府主导，加快公办学前教育发展步伐，但各地完全可以在此基础上扬长避短，结合当地实际情况，走出有自己特色的学前教育发展之路。

( 六) 要加强督政督学

规划政策与督导评估相结合是学前教育事业健康发展的重要体制保障。规划政策是政府引导学前教育事业发展方向的重要手段，督导评估是检验政府履职、确保质量的落脚点。规划与政策中各级政府责任、财政投入、教师队伍建设等关键问题都应是督导评估的重要内容。各级人大、政协及政府督导部门应将学前教育各项政策措施的落实情况作为督政、督学的一项重要内容，通过优化机制保障政府切实履行普及学前教育责任。在这方面辽宁省依靠优化履职与监督机制切实推动学前教育事业的发展的经验可以为河南省借鉴。

三、对发展农村学前教育给予更多关注和支持

河南省是个人口大省，也是个农业大省，2009年底全省总人口9 967 万人，其中农村人口6 209 万人，占总人口的 62． 3%。学前教育可持续发展，农村学前教育是重点。与城镇相比，河南省农村学前教育目前存在的主要问题表现在: 其一，普及率不高。2010 年，河 南 省 学 前 三 年 毛 入 园 率 为52． 8% ，［2］而广大农村地区还远未达此目标。其二，硬件条件差。很多农村幼儿园园舍条件简陋，存有安全隐患; 有相当数量的民办园属于非法办园，没有注册; 某些幼儿园班额过大，教职工与幼儿比例甚至达到 1∶ 18。其三，小学化、学科化倾向严重。不少幼儿园将小学内容直接照搬到幼儿园，加重幼儿学习负担，助长了应试教育向幼儿园的延伸。

扎实推进农村学前教育，笔者认为，应重点解决好以下几个问题。

第一，提高认识，加强政府责任，理顺管理体制，切实将农村学前教育发展纳入新农村建设规划和教育事业改革发展规划; 中央和省级财政应加大对贫困农村地区发展学前教育的转移支付支持力度。

第二，解决好发展资金问题。解决好农村学前教育资金问题除按照国务院、省政府的有关要求，切实增加各级政府的财政投入，优先在农村尤其是在中西部和贫困地区农村普及免费的学前教育外，还要抓住国家重点发展农村学前教育的机遇，争取农村学前教育工程建设资金。该工程由中央和地方共同投入和组织实施，项目建设资金由中央专项资金、省级专项资金、市县政府投入和其他投资等多渠道投入组成。原则上以县为单位进行补助: 享受西部政策的县，按中央 80%、省级 20% 予以补助; 其他县，按中央 60%、省级 20% 予以补助，市县配套20% ; 重视发展农村民办幼儿园等。

第三，利用闲置校舍，通过改建、新建、合并，加强区域内学前教育资源的统筹，改变农村学前教育“点多面广、园舍差、教师弱”等问题，形成合理布局; 开展优质幼儿园在农村承办新园、托管薄弱园、举办分园等改革试验; 开展城乡对口支援，倡导城乡幼儿园结对帮扶等。

第四，建设好乡镇中心幼儿园。乡镇中心幼儿园在农村学前教育中承担着承上启下、示范带动、发展导向、实践创新、管理指导等职能，对农村学前教育发展有着全局性的影响。应尽快设立专项资金，用于奖励扶持乡镇中心幼儿园建设，争取在每个乡镇至少办好一所公办中心园; 应按照农村现状，制定专门的农村示范幼儿园评估标准，发挥乡镇中心幼儿园对村级幼儿园在办园理念、教育管理、保教方式等方面的示范作用，在提高普及率的同时确保农村学前教育质量。

第五，加强学前教育科学知识的普及与宣传，转变家长的教育观念。当前国外学前教育出现了低龄入学和高入园率趋势。据 1997 年联合国教科文组织的调查统计，各国规定入学年龄自 2 ～6 岁不等，3岁入学的国家占 52%，同时呈现向 2 岁前下延的趋势。如法国幼教始于 2 岁，美国的儿童保育中心可以为出生六个星期的婴儿提供服务; 而经济合作与发展 组 织 成 员 国 3 ～ 5 岁 幼 儿 入 园 率 平 均 达63% 。［3］国内外的经验表明，尽早将幼儿送到幼儿园有利于幼儿身心发展。但在广大农村，科学育儿的理念尚未深入人心，对学前教育存在着许多认识上的误区，因此，有必要加强学前教育科学知识的普及与宣传工作。

四、在规范发展民办学前教育方面投入更多精力

民办幼儿园的发展，扩大了河南省学前教育的总体供给量，在一定程度上满足了人民群众日益增长的对于学前教育的需要。我省民办幼儿园发展非常迅速，在许多地区，民办幼儿园的数量和幼儿在园人数远远超过了公办幼儿园。民办幼儿园在为社会提供学前教育服务、缓解学前教育压力的同时，也存在着管理混乱等问题。这些问题影响了民办学前教育甚至整体学前教育的健康发展。为此，教育部门应重视对民办幼儿园的管理，使民办幼儿园健康地发展。具体建议如下:

第一，有效落实发展民办学前教育的各项优惠政策。省人民政府出台的《关于大力发展学前教育的意见》中推出鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园等多项优惠措施，比如，要求各级政府及有关部门根据学前教育规划为社会力量举办幼儿园提供必要用地，按照国家公益事业用地及建设的有关规定对新建、改扩建民办幼儿园给予优惠; 具有办学许可证的民办幼儿园在土地使用、水电配套、税收等方面依法享受与公办幼儿园相同的政策; 通过政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导、支持民办幼儿园提供普惠; 对办园规范、质量合格、收费较低的普惠性民办幼儿园，由财政进行奖补等。这些措施要发挥实实在在的效益，需要在落实上下大功夫。

第二，做好区域内民办学前教育的各种信息统计工作，将所有的民办学前教育机构纳入管理范畴。当前的民办学前教育管理还存在许多漏洞，这与管理部门的信息工作失灵有直接关系。所以，教育行政部门要加强信息工作，对区域内民办教育的情况做到全面掌握，这是做好民办学前教育工作的基础。

第三，建立资助政策体系，着力保证农村留守儿童和贫困家庭儿童入园。各地应根据本地学前教育的普及程度和发展情况，逐步对农村家庭经济困难子女接受学前教育予以资助，对于父母因外出务工不在身边的农村留守儿童，要优先保证他们进入幼儿园接受学前教育。

第四，关注民办幼儿园教师状况，提高民办学前教育质量。民办学前教育质量整体不高的关键因素是民办幼儿教师的专业化水平偏低，待遇差，地位低且不稳定，因此，需要关注民办幼儿教师的生存状态。教育部门可制订幼儿教师的任职资格标准，严把准入关; 完善教师职称评定制度，保障民办幼儿园教师也能够按照公办幼儿园教师职称标准评定职称。其他行政部门应将教师标准化的工资保险等纳入办园成本，要加强监管，确保民办幼儿园的教师的合理报酬有所保障。

第五，内涵发展是学前教育可持续发展的必然要求。与公办园相比，提高民办幼儿园的保教质量更为迫切。可采取的对策包括: 规范幼儿园办园行为，形成以实施素质教育为目标的幼儿园长效管理机制; 加强幼儿园教育教学管理，加强对各级各类幼儿园教育质量与办园水平的监测与指导; 深入推进幼儿园课程改革，充分发挥各级示范园、课程改革基地园等先进幼儿园的榜样、辐射作用及导向功能等。［4］