浅议地方债务风险的成因及防范

【摘 要】近年来，地方政府通过举债融资，为地方经济社会发展筹集资金，在加强基础设施建设和促进地方经济发展中发挥了重要作用。然而，也同时出现了举债融资规模迅速膨胀、运作不规范等问题， 加剧了地方债务风险。为此，地方政府应采取措施，积极防范债务风险，促进地方经济的持续、健康发展和维护社会稳定。

【关键词】地方债务 债务风险 风险管理

一、地方债务的构成

地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。显性债务主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等。隐性债务主要包括：地方政府担保债务、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些隐性债务由于缺少有效、统一的监测、隐蔽性强等，已成为我国地方债务风险的主要出险区。

二、地方债务风险的特点

（一）债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。

造成这种现状的主要成因：一是我国地方债务是伴随经济体制转轨多年累积而成，有地方政府举借或担保产生的直接债务，也有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁产生的或有债务，直接债务是确定的，或有债务具有不确定性。

二是政府债务统计一般主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。

三是由于政府任期制，地方政府往往只考虑政绩，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露甚至掩盖或有债务。但这绝不能说地方债务的规模不大，甚至一些地区地方债务的规模已相当巨大。巨额债务与地方政府有限偿债能力的严重不符，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。

（二）或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险极大。

在地方债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。

（三）缺乏债务风险预警、控制机制。

目前我国地方债务种类繁多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央无法全面掌握地方债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法得到很好的运用，地方债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央对地方债务风险的监控，使地方债务管理在一定程度上处于失控状态。

（四）债务风险危害严重。

我国地方债务风险一旦发生并引发地方财政支付危机，一方面将会大大影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，使经济发展的外部环境受到破坏，阻碍地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不但会影响政权运转和人民生活，严重的将会危及整个国家的经济安全和社会稳定。

三、地方债务风险形成的主要成因

（一）经济增长要求政府提供相应的公共产品。

近年来，伴随着社会经济的快速发展，客观要求政府提供相应的公共产品和公共服务。 然而，目前一些地方有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使地方政府举债，从而提供高质量的公共服务。

（二）财政体制因素造成地方政府举债。

按照事权划分规则，区域性公共产品由地方政府提供。但由于事权划分不清，上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供辖区内义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种公共产品，这就在一定程度上形成地方政府举债填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。

（三）现行的金融市场环境和银行制度为地方债务的产生和发展创造条件。

银行短期信贷安全性的要求，使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。根据一般的银行贷款安全性原则，银行向政府或由政府提供担保项目贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的前提下，通过银行信贷融资较为便捷，致使地方债务规模不断扩大。

（四）举债不慎，债务风险意识淡薄。

债务风险意识淡薄，草率举债，是造成地方债务风险的重要成因。一些地对债务固有的风险认识不足，只要听到有钱可借，就积极活动，有多少借多少，至于借来以后能不能充分发挥效应，能不能如期偿还却不加考虑。

（五）地方债务多头管理。

目前，地方负债有的是政府直接运作，有的是通过一些部门运作，还有的是通过政府所属的投融资公司运作，存在债务多头管理、调控不力、重债务收入轻债务偿还等一系列问题。一些地方对债务的数量、结构、偿债能力等不清楚，相关的一些基础管理工作也相当薄弱，地方财政只能被动地承担垫款责任。

四、地方债务风险的防范

（一）增强地方债务信息透明度，严格控制地方债务规模。

当前我国地方债务的构成极其复杂、隐性债务与或有债务大量存在，地方债务信息的透明度低，不利于对地方政府的信用状况作出判断。要将地方政府负债纳入预决算报告范围，地方政府负债的情况要向人大报告，使地方政府负债行为在法制管理的基础上展开；同时编制政府负债中长期计划，制定债务预警机制；公开政府项目，报人大审议通过，避免重复建设、盲目建设等。同时建立健全地方政府的财务报告制度，通过政府资产负债表披露政府的负债信息，以便在此基础上摸清地方政府的债务总量和结构，从而加强对地方债务规模的有效控制与管理，防止过度举债行为的发生。

（二）完善分税制、财政体制，明晰中央与地方事权

就我国目前事权在政府间的划分而言，一个主要的问题是各级政府职能交叉重叠。由于我国上级政府在与下级政府事权划分中处于主导地位，政府职能的重叠必然造成上级政府把本应承担的责任转移给下级政府，下级政府负担加重。在明确划分地方各级政府财政收支基础上，建立规范的财政转移支付制度。

（三）科学划分各级政府的税种

理论上，税种在政府间的划分可根据税种属性来进行。具有稳定经济和公平分配功能的税种应归中央，税基大的税种应归中央，税源流动性大的税种应归中央。与自然资源有关的税种，如果资源在地区间分布不均匀，该税种应划归中央；如果资源的分布在地区间是均匀的，该税种应归地方。税基流动性小的税种归地方。为此，必须进一步理顺中央与地方的税收关系，合理划分中央税和地方税，使地方税成为地方财政收入的主要来源。

（四）加强中央对地方债务的监控，建立、健全地方债务风险预警系统

将地方债务统一纳入国家债务监测体系，制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整地方债务统计指标体系，并结合财政、经济、社会发展有关指标，建立地方债务风险预警机制，定期汇总并分析地方债务的状况、新债务产生的原因及发展趋势，对可能出现的地方债务风险及早预警，做到防患于未然。要强化对预算外收支的监管统计，尤其是强化对地方政府和地方国有资产公司担保和隐性担保、体制外支出和相关的借贷以及其它导致政府负债的财政与准财政活动的监管。通过对地方债务的统计分析工作，及时了解掌握债务的变动及其对财政收支平衡的影响，使有关地方债务的管理工作建立在对本地区债务状况有深刻的动态认识基础上进行。通过综合分析和预测现有的财力、自备财力资源，使政府债务始终控制在一个适合的范围之内。

（五）简化政府层级和财政级次

我国是世界上政府层次最多的国家，从中央到地方设置了五级政府。一般来说，政府层次多的国家，税种也比较多。应减少政府层次和财政级次，全面实行“省直管县”的政府体制，健全省对县的财政体制；还可探索在我国建立中央，省、县三级政府体制和三级财政体制。在科学划分各级政府税种、合理界定政府间事权范围和建立规范的政府间财政转移支付制度的基础上，实现各级政府财力与事权的相匹配。需要强调的是，在简化政府层级和财政级次的同时，必须赋予省级政府对地方税的征收管理权、部分税收政策调整权和适度的税收立法权，使省级政府在不违反国家税政的前提下，因地制宜地开征地方性税种。

（六）完善政府绩效评价和监督体系，减轻地方财政支出和债务压力

我国目前缺乏对地方政府债务的强有力监管，某种程序上还存在多头管理。多重管理以及规则不统一等不利于对地方债务进行系统管理和风险控制。从我国现实情况出发，需要进一步强化对地方债务的监管，对地方举债主体资格的限定、债务的程序、范围、规模，债券收入的使用方向等进行统一规范，逐步完善地方债务风险防范机制。

（七）不断完善地方债务管理的法律框架

必须不断修改和完善法律规定，强化对地方举债的约束和债务管理。在创新地方收益债券等金融产品时，要谨慎论证，逐渐推进。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进，修改《预算法》等相关法律的工作应尽早提上日程。

参考文献：

[1]杨聪杰；防范地方政府债务风险的国际经验借鉴[J]；广东财经职业学院学报；2005年06期

[2]刘谊；我国地方财政风险及其防范研究[D]；重庆大学；2005年

作者简介：李明（1987.4-） 学士学位，天津财经大学财政系在职研究生，现任职于河北省国家税务局、科员。

基金项目：本文是天津市高等学校人文社会科学研究项目“天津市‘土地财政’形成机制及其治理路径研究”（项目编号：20132414）和天津市哲学社会科学研究规划资助项目“基于财政分权视角的天津市土地财政问题研究”（项目编号：TJYY13-005）的阶段性成果。