非政府组织参与社会治理的行政法律机制研究

摘 要：社会管理创新的关键是从“统治”转向“治理”。在社会管理民主化、公共服务社会化的发展趋势下，非政府组织以其特有的优势在社会治理中承担着沟通协调和提供一定的公共服务及公共管理的职能。而行政法通过树立民主行政、公众参与、共同治理的法治观念，确认非政府组织的行政主体地位，赋予非政府组织的某些行政法职能促进非政府组织参与社会治理。

关键词：非政府组织；社会治理；行政法律机制

2004年，党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，社会管理被纳入到更完备的体系性框架之中。2007年，党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，明确了我国社会管理结构需要得到完善。2012年，党的十报告提出要“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”关于推进创新社会管理的任务和工作的关注点已经上升到践行科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改进社会治理方式。”与此前多用创新社会管理相比，此次会议提出，要创新社会治理。相较于管理，治理倾向于强调社会各界共同关心、共同参与公共事务，一字之差，代表执政党一种执政理念的转变。

一、非政府组织与社会治理的含义

非政府组织是指依法成立的从事非营利性活动，满足公益性和志愿性要求，具有不同程度的独立性和自治性的正式组织，包括行业组织、慈善性机构、学术团体、社区组织、公民互助组织、同人组织、非营利性咨询服务组织等。[1]

社会管理是“政府和社会团体为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分和社会生活领域及其发展过程所进行的组织、指挥、监督和调节。它是相对于经济管理而言的。”[2]从广义上说，社会管理是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维持社会和谐等方面。

传统意义上的社会管理一般被认为是政府职能，并且以政府为单一主体，所以和“统治”的意义相近。相对于传统管理，现代政府管理并非一味强调管制和统辖，而是把管理和服务结合起来。20世纪80年代以来，学界进一步认识到政府的职能有限，机制也有缺陷，社会管理需要多方主体的参与和合作，于是提出了“治理”的概念。所谓治理，根据全球治理委员会1995年给出的定义，是指个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。在这个颇具代表性和权威性的定义中，治理意指由许多不具有明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它有四个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。[3]因此，治理和管理的主要区别，就是注重多元主体的作用。就我国而言，社会管理创新的关键是从“统治”转向“治理”。

二、非政府组织在社会治理中的作用

目前，我国非政府组织在社会治理中主要发挥以下几个方面的作用。

1.介于政府与市场之间，提供社会公共服务

美国经济学家伯顿・韦斯布罗德认为，任何授票者都会对公共物品和私人物品产生需求，而非政府组织、政府和市场在满足个人需求方面存在相互替代性。政府垄断公共物品的提供往往会造成公共物品供给的单一，无法满足多样化需求，而且会导致效率低下和寻租腐败等一系列问题。而“私有化”策略在公共事务的处理方面，会导致公共性的缺失和公共利益的不足。非政府组织的志愿性和非营利性特征在一定程度上克服了政府组织所带来的低效和浪费问题。在发达国家，实现公共服务社会化的路径有：其一，合同出租。即政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先垄断公共产品的生产权和提供权向私人资本、非政府组织转让；其二，以私补公。即政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励私营资本投入到政府包揽的社会保险、公共福利、医疗卫生、科技教育、济贫救灾等公共事业领域，以弥补政府财力与服务能力的不足；其三，授权社区。即政府以授权的方式鼓励各社区组织建立敬老院等公益组织。其中，非政府组织大有可为。

2.介于政府与社会之间，实现政府与民众之间的协调沟通，实现社会稳定与民生管理功能

在利益多元化背景下，公民参与管理公共事务的愿望日趋强烈，而非政府组织不仅是公民表达意见主张、实现结社权的基本形式，也是政府与社会的中介。与传统的政府直接对公民生活进行干预产生影响的做法不同，非政府组织的存在可以避免使公民个人直接暴露于政府权力之下。同时，非政府组织还可以通过其自身的力量对政府组织施加影响。这样不仅能使政府的决策通过非政府组织的消化转达而被公民所接受，又能使公民因找到有效的表达途径而消除对政府的对立情绪。可以说，非政府组织的存在改变了政府与公民之间传统的对立关系，使双方能够通过协商对话与相互支持的方式，建立一种“你中有我，我中有你”的双赢关系：一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。[4]

3.带动社会自律，履行某些方面的公共管理职能

传统意义上，人们通常将管理社会公共事务的职能理解为国家专有，将国家行政机关视为唯一的行政组织，将国家行政概念与公共行政概念等同起来。随着市场经济体制改革的不断深入和政府职能的转变，人们逐渐认识到，不同类型的非政府组织可以从各种不同的角度实现着社会的自我管理，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，完全可以交由某些专业性和独立性较强的非政府组织管理或参与管理。非政府组织在向政府传达社会的共同要求的同时，还可代表公民参与政府政策的制定与执行，尤其是协调政府制定和实施行业发展规划、产业政策、有关法律和行政法规，带动社会自律，由此推进公共治理社会化。

三、行政法对非政府组织参与社会治理的激励作用

行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。行政法通常在以下方面激励非政府组织参与社会治理。

1.促进执政党和政府官员乃至全社会树立非政府组织参与社会治理的法治观念

荷兰哲学家巴鲁赫・斯宾诺莎指出：“一个受理性指导的人，他服从‘法令’，并非受恐惧的支配，但就他遵循理性的命令，以努力保持他存在而言，换言之，就他努力去过自由的生活而言，他愿意尊重公共的生活和公共的福利。因此他愿意遵守国家的公共法令而生活。所以一个遵循理性指导的人，为了过一个更自由的生活起见，愿意维持国家的公共法纪。”[5]同样，激励非政府组织参与社会治理无论是从立法层面，还是从法的实施和法的遵守上来说，都需要相应的法律知识、法律意识和法律理念。

2004年2月，同志在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出了“建设服务型政府”的要求。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。服务型政府的理念第一次写入执政党的重要指导文件中。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”随着由管理型政府向服务型政府转变，行政民主、公众参与、共同治理的法治观念得以树立。这些新的法治观念强调行政过程中的平等相处与选择自由，要求行政机关与行政管理相对人之间实现良性互动，为行政管理相对人参与行政管理、自主管理提供更多的选择机会，实现行政管理的多元化、多样化与多依据治理。与此相适应，在传统计划经济时代政府通常采用的行政计划、行政审批、行政强制等行政管理手段也要随之向能满足服务行政、发展行政、指导行政需要的管理方式转变，要求更多地采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政委托、行政指导、行政奖励等柔软灵活的方式实施行政管理。这就为政府购买非政府组织的服务等非政府组织参与社会治理的方式提供了法律依据。

2.确认非政府组织的行政主体地位

行政主体是指依法能以自己的名义，代表国家对外行使行政职权、履行行政义务、承担行政责任、担当争讼当事人的组织体。公共行政不仅指国家公共行政，也包括社会公共行政。社会公共行政的主体主要是承担了公共管理职能的非政府组织，其管理权力的来源有法律、法规的授权，有行政机关的委托和有关部门的同意，还有其本身根据自治章程、规约享有的公共管理权。非政府组织行使了传统由行政机关行使的一些职能，它们可以成为行政诉讼的对象。非政府组织的业内规章制度及其他规范性文件，经过了相关行政机关的批准和备案，它们是非政府组织在其活动中首先必须遵守的基本规范性文件，应纳入司法审查的范围。

3.赋予非政府组织的行政法职能

通过对现有法律法规的梳理，可以看出，法律法规赋予非政府组织下列行政法职能：

其一，制定本行业的自律性规范。行业协会是行业自律性组织，可以制定本行业的自律性规范，这类自律性规范经批准、备案或批转，具有法律效力，违反者应承担相应的法律责任。如我国《证券法》第174条第1款规定：证券业协会是证券业的自律性组织，是社会团体法人。第3款规定：证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会。第175条规定：证券业协会章程由会员大会制定，并报国务院证券监督管理机构备案。第176条规定：证券业协会履行下列职责：（1）教育和组织会员遵守证券法律、行政法规；（2）依法维护会员的合法权益，向证券监督管理机构反映会员的建议和要求；（3）收集整理证券信息，为会员提供服务；（4）制定会员应遵守的规则，组织会员单位的从业人员的业务培训，开展会员间的业务交流；（5）对会员之间、会员与客户之间发生的证券业务纠纷进行调解；（6）组织会员就证券业的发展、运作及有关内容进行研究；（7）监督、检查会员行为，对违反法律、行政法规或者协会章程的，按照规定给予纪律处分；（8）证券业协会章程规定的其他职责。

其二，参与政府管理、协调与监督检查。许多非政府组织有一定的参与政府管理、协调与监督检查职能。如：我国《消费者权益保护法》第36条规定：消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。第37条规定：消费者协会履行下列公益性职责：（1）向消费者提供消费信息和咨询服务，提高消费者维护自身合法权益的能力，引导文明、健康、节约资源和保护环境的消费方式；（2）参与制定有关消费者权益的法律、法规、规章和强制性标准；（3）参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；（4）就有关消费者合法权益的问题，向有关部门反映、查询，提出建议；（5）受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；（6）投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以委托具备资格的鉴定人鉴定，鉴定人应当告知鉴定意见；（7）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提讼或者依照本法提讼；（8）对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评。

其三，审批、审查。审批或审查一般由行政机关作出， 但在某些特殊情况下也可以由非政府组织作出。如：根据国务院办公厅1997年7月31日颁发的《关于对在我国境内举办对外经济技术展览会加强管理的通知》的规定， 中国国际贸易促进委员会系统举办的对外经济技术展览会，由中国国际贸易促进委员会审批并报对外贸易经济合作部备案；根据国家工商行政管理局、公安部1994年3月7日颁发的《关于个体工商户、私营企业人员出国 （境 ）申办护照问题的通知》的规定，个体工商户、私营企业中的个人或团体因商务、学习考察、短期培训、技术交流等私人事务需要出国（境），依法向户口所在地的市、县公安机关出入境管理部门提出申请。所需工作单位对申请人出国（境）的意见，由市、县级个体劳动者协会或私营企业协会负责出具。没有成立私营企业协会的地区，私营企业人员出国（境），由同级个体劳动者协会出具意见。

其四，奖惩。非政府组织在某些情况下，可以行使奖惩的职能。如我国《律师法》第43条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”第46条规定：律师协会应当履行下列职责：（1）保障律师依法执业，维护律师的合法权益； （2）总结、交流律师工作经验；（3）制定行业规范和惩戒规则；（4）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；（5）组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核；（6）对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；（7）受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；（8）法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。

随着行政法制建设的发展，非政府组织的行政法职能将会得到进一步的强化。

[参考文献]

[1]陈运雄，王奕萱，许佑民.论非政府组织发展的法律支持[J].西江月，2013，42（1）：86.

[2]中国大百科全书（社会学）[M].北京： 中国大百科全书出版社，1991：301.

[3]冯猛.城市社区治理的困境及其解决之道[J].公共行政，2014，（2）：85.

[4]黎军.行业组织的行政法问题研究[M].北京： 北京大学出版社，2002：83.

[5] （ 荷） 斯宾诺莎.伦理学[A].西方法律思想史资料选编[C].北京： 北京大学出版社，1983：181.

本文为湖南省社科基金课题《非政府组织参与社会管理的法制创新研究》（项目编号：11ybb189）的阶段性研究成果。