非政府组织失灵刍议

“‘非政府组织’（NGO）是具有稳定的组织形式和固定的成员、领导结构，超出政府机构和私人企业而独立运作、并且发挥特定社会功能的、不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众、公益事业的民间团体。”它具有民间性、组织性、非营利性、自治性、志愿性等特征。非政府组织往往被视为政府和市场之外的第三只手，其产生的逻辑被认为是应对市场失灵和政府失灵而产生。然而像政府和市场都存在失灵一样，非政府组织也会因为内在的局限性而产生失灵现象。“所谓‘非政府组织失灵’（NonGovernment Organization Failure），是指非政府组织的组织行为偏离志愿性公益机制，而出现资源配置的低效或价值取向的非公共性现象，从而在满足社会多元化需求、提供公共产品和服务上，产生功能性和效率上的缺陷。”

一、非政府组织失灵的内在机理

非政府组织的志愿性和公益性是其向善价值观的基本体现，由于非政府组织本身所固有的特点，在非政府组织实际运作过程中，就像市场失灵和政府失灵一样，非政府组织也会失灵，主要包括志愿失灵和公益失灵。

（一）志愿失灵

志愿性是非政府组织的重要特征，非政府组织的活动是以志愿为基础的，组织成员主要是志愿者，组织活动所需的经费也是由社会各界的志愿者提供。但无论是提供服务的志愿者，还是捐款的志愿者都是“理性人”。非政府组织成员在公益性与个人利益理性的博弈中，在个人利益理性驱动下，而选择了个人利益，就会背离非政府组织的基本价值，造成志愿失灵。志愿失灵的突出表现就是非政府组织活动所需的开支与非政府组织能募集到的资源之间存在着巨大的缺口，萨拉蒙等人称之为“慈善不足”。人们通常认为非政府组织的活动经费主要来自民间捐助，但事实上并不是如此。

各国广泛存在志愿不足，究其原因：一是公共产品供给中普遍存在“集体行动困境”。在公共产品供给上，绝大多数社会群体和个人都倾向于不支付相应成本而免费享受别人提供的公共产品，缺少为他人提供福利的意愿和动力。如果要对提供的公共物品收取一定的费用，在调查人们对公共物品的需求度时，人们会有意隐瞒其真实的需求度。这就导致公共产品的供给量永远没有达到“帕累托”最优程度，而是处于持续性供给不足的状况下。二是非政府组织的资金来源的不稳定性。非政府组织的资金来源很容易受到经济发展状况的影响，在经济低迷时，即使人们想为非政府组织捐款也是心有余而力不足。三是捐款者与非政府组织之间的“违背”。捐款者与非政府组织之间是一种“委托-”关系，且两者之间存在严重的信息不对称，这就使得捐款人难以监管非政府组织的行为，即使能监督，也要付出巨大的成本，即“成本”。这种信息不对称就使得社会上的捐赠者采取“逆向选择”，而不愿为运行良好的非政府组织提供最大意愿的捐赠，从而使非政府组织资金不足。

（二）公益失灵

公益性是非政府组织的基本价值。但是由于非政府组织本身具有规模小、专业性和针对性强的特点，这是其优点，也正是缺点，这使得特定的非政府组织只能对一小部分民众提供服务。公益失灵也就是由于非政府组织的狭隘性，使得其服务的是特定对象的共同利益，而不是整个社会的公益，甚至出现了为了本组织的共同利益而去损害社会其他成员利益的情况。非政府组织所服务的对象往往是某些特定的社会群体，如特定的民族、种族等。对于许多社会群体，特别是弱势群体而言，尽管他们对社会服务的需求量很大，也是最需要帮助的群体。但却往往无力建立维护自身利益的组织，没有相应的组织推动来维护自身的利益。此外，道德缺位和部门利益的膨胀，使得某些非政府组织为了本部门、本行业的“共益”而去损害其他社会成员的公益。公益失灵悲剧的突出表现就是公益私化，即公益事业成为个人牟利的工具。

非政府组织存在上述志愿失灵和公益失灵的内在机理，同时，缺少宽松的发展环境，缺乏配套的制度环境以及政府的不合理管制等也构成了非政府组织失灵的外在原因。内在机理和外在原因相互作用，导致了非政府组织的失灵。

二、非政府组织失灵的表现形式

由于存在志愿失灵和公益失灵的内在机理和相关外在原因，非政府组织时常难以维持其志愿性和公益性的机制，在实际运作中主要表现为缺乏自主性、组织人员素质低、民主缺失、服务效率低、以公谋私等。

（一）缺乏自主性

各国都面临“志愿不足”的情况，从而使非政府组织缺少提供服务所需资金。为了获得资金来源，许多非政府组织便向政府或其他大型企业求援。而很多情况下，政府或其他机构在向非政府组织提供资金的同时，会提出一些条件，如安插人员参与管理非政府组织，要求在资金的使用中拥有较大的决定权等等。这就使许多非政府组织缺乏自主性。

缺乏自主性在我国的非政府组织中表现得尤为严重，主要体现为“政社不分”。由于我国对非政府组织采取“双重管理”体制，且很多非政府组织从成立开始就与政府部门有着千丝万缕的联系。同时，很多非政府组织甚至是由政府的一个附属部门转变而来。此外，非政府组织的管理者有很大一部分是由党政干部兼职，这样使非政府组织更加无力摆脱政府对其的控制。“以浙江省为例，20世纪80年代末，在441个各级社会团体中由党政领导人兼任主要负责人的有310个，占社会团体总数的70%。其中省级领导人兼职的有104个，占总数的24%；厅局级的领导人兼职的有206个，占总数的46%”。政府实际上通过各种途径控制了非政府组织，从而使非政府本应具有的效率优势没有表现出来，并出现行贿受贿问题。

（二）组织人员素质低

由于非政府组织的正常运行以人们的志愿为基础，在非政府组织中从事服务工作的主要是志愿者，而在现实中，各国广泛存在着志愿不足的情况。因此，和经费来源得不到保障一样，非政府组织的工作人员也得不到保障。在工作压力较大的时候，许多非政府组织成为部分在竞争中失败的低素质者的暂时寄居地。

非政府组织由于资金缺乏，无法提供留住人才的薪资待遇，从而使人力资源的缺乏成为非政府组织发展壮大的最大制约因素。非政府组织的就业稳定性和待遇远远低于赢利组织和政府等，这样就对优秀的人才没有多大吸引力，无法保证组织的长远发展。即使一些人才带着奉献精神进入非政府组织工作，但随着生活压力的增大，最终还是转向了其他组织。此外，由于非政府组织的工作人员主要是志愿者，往往缺乏必要的专业知识或必要的培训，同时由于资金缺乏无法引进高技术的专业人员，从而影响了其服务效率。

（三）民主缺失

非政府组织一个很重要的特征就是其民主性，但在实际中，世界各国，特别是在我国，非政府组织严重。主要表现在组织结构上层级复杂；精英决策甚至“一言堂”的情况广泛存在。

在我国，造成这种情况的一个很重要的原因是政府职能的虚假转移，即很多非政府组织是政府创办的，虽然后来在名义上与政府划清了界线，但无论在组织模式、办事规程上还宛然是一个政府机构。这使得其相对于政府的效率上的优势无法发挥，民众面对的只不过是一个改了名称的政府组织而已。因此，非政府组织的所谓的代替政府履行职能的作用就大打折扣了。

此外，非政府组织的服务效率低下，管理者以公谋私等都是非政府组织失灵的重要表现。

三、我国非政府组织失灵的矫正

当今社会问题日益纷杂，整合整个社会的资源来共同解决问题是必需的。使非政府组织的比较优势得到充分

发挥是促进和谐社会建设的重要途径。因此，采取措施解决非政府组织的失灵意义重大。

（一）政府

1、转变观念，认识到支持非政府组织发展并与之合作的重要性。由于我国从古至今就是采用中央集权的统治模式，严重。因此，从观念上改变政府唯一中心的观点就无比重要。政府只有认识到与非政府组织合作的重要性，才能找到克服各种政府失败的途径，才能为转型期政府转让出的职能的承担找到替代机制，才能逐渐解决非政府组织缺乏独立性的问题。

2、政府应修改相关的法律法规，健全对非政府组织的管理体制。目前，我国的非政府组织由于缺乏相应的规范而很不正规，很多不法分子乘机破坏社会秩序，加强其影响力。如之前的“”组织。政府要完善对非政府组织的监管制度，使其能有序合法的开展活动。并为民众提供有关信息，提高其警觉性共同监督各种非政府组织的活动，与不法活动做斗争。此外，当前要加紧制定结社法、行业协会法、商会法、社会团体管理法、民办事业单位管理法、基金会法等，并注意克服以往立法层次低，侧重登记管理，片面强调对非政府组织严厉管理而忽视对其培育、支持和代表其成员合法利益等倾向。

3、适当外放政府职能，让非政府组织在拥有比较优势的领域承担相关职能。当然这不是说政府要撒手不管，而是政府在综合考虑权衡市场、政府，非政府组织三种机制的利弊，在对特定情况下的市场失灵，政府失灵、志愿失灵进行考量之后，在三种机制中进行最好的选择。在政府应该到位的地方要到位，在其他机制更好的情况下，则要在考虑非政府组织和市场主体的能力后，适当的外放职权。

4、加大政府对非政府组织的资金支持，同时，鼓励社会捐赠以解决非政府组织的财政问题，给非政府组织以自主性。当前我国对非政府组织的资金投入与西方发达国家相比，差距不大，只是在分配的时候厚此薄彼，对与政府关系密切的非政府组织提供大量帮助，与此相比，许多没有官方背景的非政府组织却极少得到政府的财政帮助。因此，政府对非政府组织的财政支持应当与传统的财政拨款有所区别。例如，采用政府向非政府组织购买服务的方式进行财政支持，并实行公开招标和公平竞争的原则，建立制度化的评估机制。同时也可通过税收优惠等手段，促进社会捐款以扩大非政府组织资金的民间来源。

（二）非政府组织

1、端正与政府的关系。非政府组织可以在一定程度上批评和监督政府，但两者应当是友好合作的关系，而不是相互对抗或取代。政府支持、资助非政府组织，非政府组织也为政府分忧、承担部分公益事业。非政府组织要积极促成与政府和企业建立良好的三方合作，求大同、存小异，共同促进我国经济和社会的发展。

2、培育组织的自主能力。要增强非政府组织的自主能力最重要的是要回应社会的需要。非政府组织只有通过为民众提供令其满意的服务，获得民众的认同，才能真正推动非政府组织的成长壮大。非政府组织也要不断地扩大自身的宣传，使得群众广泛参与，争取更多的资金来源渠道。同时，要建立公开透明的资金管理制度，明确资金收入和使用情况，并接受行业监督机构和捐助者代表监督。通过民众“用脚投票”，那些拥有高效率，高质量服务的非政府组织就会逐渐得到社会的回报，开展的活动会得到民众的更多配合，获得的社会捐款也会更多，同时也会吸引更多的有志之士进入组织工作。这样就从根本上解决了制约非政府组织发展壮大的两大因素：资金和人才。

3、积极参与“全球结社革命”。走出国门，与其他国家的非政府组织开展交流与对话，将为我国的非政府组织的发展赢得新的空间，同时也将改善我国在国际上的形象。非政府组织成员通过与国外同行的交流，可以学习他们的先进理念和管理方法，同时还可以以他们的失败为戒。

通过分析非政府组织失灵的内在机理及外在表现，可以看出要矫治非政府组织的失灵行为，不仅仅需要政府职能的转变和重塑，还需要政府、市场、非政府组织多方的互动。需要在认真吸收国外先进经验的基础上，各方通力合作，促进非政府组织良性发展。

参考文献：

1、顾顺晓.非政府组织失灵的机理探究及其矫治[J].理论与改革,2007(1).

2、黄健荣.公共管理新论[M].社会科学文献出版社,2005.

（作者单位：东华大学）