绩效预算的国际比较与借鉴

内容提要:20世纪80年代以来,西方各国相继推行政府绩效改革,建立了系统的政府绩效预算管理制度,使政府形象和行政效率大为改进。本文通过对西方各国绩效预算的产生发展、核心内容和特征进行分析比较,为我国绩效预算改革提供有益的借鉴。

关键词:绩效预算;国际比较;借鉴

中图分类号:F221文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)05-0154-04

绩效预算理念最早出现于1907年美国纽约市政局提供的“改进管理控制计划”报告中。该报告强调“通过对已批准项目的管理,提高资源使用效率”。1950美国总统预算办公室第一次对绩效预算给出以下定义:绩效预算是这样一种预算管理制度,它要求预算单位请求拨款时须明确阐述:(1)所要达到的目标;(2)为实现目标而拟定的支出计划需要花费的资源;(3)用哪些量化的指标来衡量其在实施计划支出过程中取得的成绩及工作完成情况 。从定义我们可以看出,绩效预算要求政府的每笔支出必须符合绩、预算、效三要素的要求。绩是指申请拨款所要达到的具体目标;预算是指业绩预算,即公共劳务成本,具有明确量化的标准;效是指业绩的考核,包括量和质的双重标准。绩效预算不是一种关于预算的理论,更不是一种全新的预算编制方法,而是一种预算模式,它包含了预算理念和预算过程的重要变化。美国克利夫兰州立大学教授珍妮特•M•凯丽认为:“绩效预算是在不降低如何利用资源的政治责任下,提高管理者对项目和服务的运作责任”。

1. 西方发达国家绩效预算的比较

1.1 西方发达国家的绩效预算管理

绩效预算发源于西方国家。70年代以后大部分西方国家开始进行绩效预算改革。目前,世界上已有近50个国家不同程度的实施了绩效预算,并形成了不同的发展模式:以新西兰、英国、加拿大等为代表的国家完全以产出与结果为导向,改革全面覆盖所有政府部门;以美国为代表的另一些国家采用了渐进的、注重预算过程、对绩效因素不同形式引入的改革模式。这些国家大多没有要求制定严格的绩效合约,预算执行机构也有较多余地定义他们自己的结果目标。 一国政府无论采用哪一种绩效预算模式,都会对改善决策信息质量、优化资源配置、提升资金使用效率、提高公众满意度等方面产生重要作用。

1.1.1 美国的绩效预算。

美国是绩效预算的起源地。绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政局提供的“改进管理控制计划”的报告中。1949年,胡佛委员会在“预算与会计报告”中提出要采用以功能、活动和项目为基础的预算,强调在编制预算过程中更加重视产出而非投入。由于对某些部门的支出项目难以进行评估和成本―收益分析,绩效预算并没有得到普遍推广。随后,这种预算方法被20世纪60年代的设计―规划―预算制度、70年代初的目标管理模式和70年代末的零基预算等方法所取代。进入20世纪90年代,克林顿政府策划了大规模的“重塑政府运动”,成立了国家绩效评估委员会(NPR),并于1994年颁布了《政府绩效与成果法案》(GPRA),将绩效管理与评估和预算相联系,使得绩效预算改革迈入了新的阶段,即理论研究称之的“新绩效预算”时代。新绩效预算更加重视长期计划的制定和政府的整体效率,并且第一次以立法形式将绩效管理制度固定下来。经过1994年和1996年试点后,1997―1999年,GPRA进入全面推广阶段。2000年克林顿于提出了包含绩效预算在内的政府改革“总统管理议程”。2002年美国白宫管理与预算局推出项目评估比率工具(PART),用于预算分析和决策,PART使绩效与预算的联系变得更紧密、更清晰。2004年3月,美国国会又通过了《项目评估与结果法案(2004)》(Program Assessmentand Results Act PAR),要求预算与管理办公室(OMB)每五年至少对所有政府项目进行一次评估,重点评估项目的目的、计划、管理和结果等。新绩效预算由此真正建立,它提高了政府工作效率,使美国政府从1998年开始结束了长达近40年的预算赤字历史,连续实现财政盈余。

美国绩效预算编制的总体思路是:以市场为基础,以顾客(企业与公民)为导向,以管理为动力,以最终绩效为目标。绩效预算的编制过程有两个阶段:先由行政部门编制并向国会提交预算,再由国会审批预算。预算编制的程序非常严格。大体上可以划分为三个步骤:①确定战略性计划任务阶段。战略性计划必须包括一个任务综合性说明、一般目的和目标的描述及其实现手段、对影响一般目的和目标实现的主要因素的解释、使用的项目评估的描述和未来评估的计划。②制定绩效计划阶段。在总统预算的准备工作过程中,要求各政府部门提供以广泛的战略性计划为基础的具体的和年度的细化内容,即绩效计划。③在每个预算年度结束时,各政府部门均要提交年度绩效报告。在这个报告中,各部门必须审视项目完成情况,总结成功经验和失败教训,提供对未能实现目标的原因解释及以前年度完成项目的评估总结。

美国控制预算执行过程的法律主要是《反赤字法》和《国会预算及扣押控制法》。法律要求各政府部门要严格按照预算的拨款数额和用途开支,不能超过预算授权。为监督预算的执行,美国建立了一套体系完整、职责明确、依据充分的监督制度。预算监督的具体实施分为行政部门的内部监督和审计部门的外部监督两种类型。美国联邦政府通过运用绩效评估系统对联邦政府预算进行审查和评估,并将评估结果向社会予以公布。

美国绩效预算具有以下特点:第一,绩效预算是一种以讲求绩效为目的的公共支出预算模式。第二,它是一种结果导向型的预算。第三,它是一种以绩效为依据的预算。

1.1.2 新西兰的绩效预算。

新西兰是绩效预算改革的先行者。其预算改革始终伴随公共部门改革的步伐,而其公共部门改革又是新西兰更为广泛的政治和经济改革的一部分。20世纪70年代和80年代初,新西兰宏观经济不稳定,高通胀、高赤字,财政状况严重恶化。经济困境成为改革的根本动因,改革原有预算体系的弊端是新西兰预算改革的主要目标。新西兰公共部门改革的一个突出特点是通过立法授权,而不只是单纯政府部门的管理上的调整。理论和制度创新是新西兰公共部门改革的另一个特点。1986年,新西兰出台《国有企业法案》,为传统的贸易型部门公司化提供了法律依据。1988年出台《国家部门法案》,着手改革公共服务,预算改革也正式开始。1989年颁布的《公共财政法案》及其修正案、1991年的《雇佣合同法》和1994年的《财政责任法案》细化了有关财政管理责任的原则,强化了中央各部、执行机构的财政责任、考核关系及绩效评估,进一步明确了财务部长对财政管理的目标负责。1994至1995年间,随着战略管理在新西兰的兴起,预算在新西兰公共管理改革中的地位更加突出。1993年新西兰政府颁布了《通往2010之路》,展望了未来近20年的政府发展规划。1994年,国家服务委员会与总理和内阁一起出台了《财政责任法》,把《通向2010之路》的长期规划和关键结果领域的年度绩效考核联系起来。

新西兰绩效预算的核心内容包括:

第一, 将预算的重点从投入转向产出,放松投入上的控制,实行以产

出为核心的预算和管理,强调部门并不承担结果方面的绩效责任。这种做法主要是基于如下的考虑。首先,很难在产出和结果之间建立因果关系;其次,公共支出的结果比较难以测量。最后,根据产出配置资源(即将投入成本配置到产出上)会受制于现有的会计管理系统。

第二,明确定义产出和结果,并区分二者的预算责任。产出指公共部门提供的产品和服务,结果是这些产品和服务的消费对社会的影响。根据新西兰1989年通过的《公共财政法案》,部长要对预算结果负责,即对产出对于公众的影响负责,而部门只对产出的生产和供给负责,即对产出的数量、质量、成本,生产是否及时等负责。1988年新西兰的《国家部门法案》把部长和部门之间的关系以具有法律约束力的绩效合同的形式确定下来,这为部长和部门之间预算责任的划分创造了条件。

第三,改革传统的预算模式,采用权责发生制的会计和预算。新西兰政府把以投入控制、现金制会计和年度报告为核心工作的预算管理转向一个以产出为基础的、战略计划和资源配置相结合的财务管理体系。在这一体系中,资源一般是根据协议的价格来配置给相应的产出。每个部门必须证明它们能够有效率地使用资产,并且和其他的供给者相比有竞争优势。

第四,围绕部门的战略计划来推行预算改革。从1994年开始,新西兰的预算改革要求政府建立最高层面的结果目标,而且这些结果目标要求与长远的战略目标相一致。1994年的《财政责任法案》要求政府说明广泛的战略优先顺序作为政府准备预算的指导性文件。这些指导性文件主要用来说明政府政策的大致方向而不是具体目标。它们被看做是引导预算过程的“优先顺序工具”。

新西兰绩效预算改革的一个显著特征就是通过立法及技术创新推动预算改革的进程,依靠1986年的《国有企业法》、1988年的《国家部门法》、1989年的《公共财政法》和1994年的《财政责任法》四个法案获得绩效预算改革的持续推动力;另一个特征是严格区分结果和产出的预算责任,并以合同的方式确定下来。

1.1.3英国绩效预算。

英国是欧洲绩效预算改革的先行者。作为“政府行政改革最系统和最有成效”的国家,英国政府的绩效改革大致经历了效率优先阶段与质量优先阶段。20世纪70年代末80年代初为效率优先阶段,重要标志是1982年英国政府颁布的《财务管理新方案》,该方案要求把经济性、效率性和效益性分解为大量的指标,对预算绩效进行评估。1986年以后进入质量优先阶段,考评的主要内容转向效益和顾客满意度。1994年英国政府发表白皮书,开始实施以权责发生制为核算基础的“资源会计与预算制度(Resource Accounting Budgeting, RAB),这标志着英国政府预算管理的重点从投入逐步转向成果和产出。1998年,为了进一步实施以成果和产出为重点的预算管理改革,英国政府首次对各个政府部门的支出项目实施了全面审查,并要求各个部门提交公共服务协议(Public Service Agreements)以及服务交付协议(Service Delivery Agreement, SDA),这些协议可以看做是各个政府部门向公众有效提供公共服务的一种承诺。2000年英国议会通过了《2000年政府资源与账户法案》,确定了权责发生制原则在预算管理中的地位。

英国政府实施资源会计与预算制度,采用权责发生制基础进行政府预算的编制、会计处理和报告的编制,以更全面、系统地反映政府部门运行的成本或资源耗费的成本。在《资源会计手册》中明确了资源会计和预算项目的整体框架由财政部负责构建,而具体细节的实施原则上由政府各部门负责。各个部门提交的公共服务协议列出了政府部门所有的工作成果目标,并且将这些目标分解为一系列具体的指标,通过这些指标对部门成果的实现情况做出度量。服务交付协议则详细说明与公共服务协议中成果指标相联系的产出和过程指标。

英国各部门的预算资源的配置主要是基于各个政府部门的工作成果。对各部门公共服务协议的讨论和预算的分配是由内阁中的同一委员会在同一时间进行的。有关预算的白皮书和公共服务协议也同时公布。财政部负责具体监督公共服务协议中所列出的成果的实现情况,根据协议中所列出的指标来测度实际的绩效,并于每个季度向相关的内阁委员会提交一次对各部门公共服务协议实施情况的评价报告。

英国的绩效考评主要采取分权化的内部考评方式,各部门的评估工作主要由部门进行自评,由部门长官监督执行。评估方式有以内部人员为主、聘请专家和中介机构等几种方式。考评对象主要是政府部门及其所管理的项目。考评的标准为经济性、效率性、效益性和公平性。公共服务部门利用绩效评估发现管理缺陷,改善部门财务信息的质量和数量,并将评估结果作为政府长期经济目标和计划的调整依据以及国会和内阁对各政府部门行政责任制落实的重要依据。

英国绩效预算的特点是将预算改革的重点放在了提供公共服务的执行机构上,通过不断完善对政府部门预算权限的调整与约束制度,来保持中央对部门预算执行结果的有效监控;并将绩效评价与预算分配紧密联系起来,将各政府部门的工作成果作为预算资源分配的主要依据。

1.2 西方发达国家的绩效预算的共同特征

绩效预算是一项顺应经济社会发展和政治治理模式变迁的改革。西方发达国家由于在政治制度、国家体制等方面的相似性,以及受到经济全球化、信息化的影响,各国政府绩效预算改革表现出了许多共同的特征。

1.2.1绩效预算管理改革的背景大体相似。

西方各国实行绩效预算改革的背景大体相似。在传统政府治理框架以及投入控制型预算模式下,政府运作表现出低效率、无效益、浪费等问题,由此引致的经济衰退、财政拮据、管理危机和信任危机是各国推行绩效预算的直接动因。这一动因也决定了无论是浅尝辄止的早期绩效预算,还是目前卓有成效的新绩效预算,都具有鲜明而直接的经济目标:遏制政府开支迅猛增长的势头,提高公共服务质量,改善政府效能,进而提升公众满意度。同时,随着新公共管理理论不断创新,目标管理、全面质量管理、成本核算、结果导向管理等现代工具手段被深入引用,政府预算的编制、执行、调整紧紧围绕绩效而展开,进一步提高了效率、效果和透明度。也可以说,各国绩效预算制度的兴起既是顺应经济社会发展和政治治理模式变迁的改革,也是新公共管理思想在预算领域的实践。

1.2.2通过强有力的立法支持推动绩效预算改革。

依法行政是西方发达国家政府施政活动所遵循的最重要的原则,即政府做出的任何行为都要有法律依据。完善的法律框架能够保障改革过程与结果不偏离改革初衷;并且,取得立法支持、具有合法性的制度改革比较容易得到社会公众的认可、支持和协作配合,有助于减少改革阻力、节约改革成本、推进改革速度。各国通过适时出台相关的法律法规来推动绩效预算改革。英国1988年制定的《财政稳定法》、新西兰1994年通过的《财政责任法案》》,澳大利亚1998年通过的《预算诚实章程》,都是旨在增强财政透明度的重要法律法规。

1.2.3建立以产出与结果为导向的政府绩效预算模式。

西方各国在绩效预算改革中,转变传统的以投入为重点的预算管理模式,构建起以预算产出和结果为衡量标准与指导方向的预算绩效管理模式。预算管理从传统的考虑财务合规性问题,更多地转移到考虑执行效果和政策目标问题。其特点为:管理单位围绕政策目标安排预算,通过确定的考评标准来评价产出和结果,即提供的公共产品和服务,公共利益最大化是预算的最终归宿;将资源配置权、运作决策权、“效率红利”分配权全部或部分下放给管理单位,强调在总量控制、目标导向的前提下,充分发挥专业部门预算管理的自主性和创造性;依托绩效目标建立合理的因果线索,利用绩效报告搜集产出和结果信息,通过绩效协议规范履行预算责任的行为,以此实现对预算管理者的监督和控制。

1.2.4将权责发生制引入绩效预算。

在绩效预算改革中,西方发达国家纷纷将权责发生制引入政府预算会计核算和政府预算编制领域。权责发生制是与传统预算的收付实现制核算基础相对应的一种会计核算方法。它要求凡是本期已经实现的收益和已经发生的费用,不论款项是否收付,都应该作为本期的应税所得和应扣除费用;凡是不属于本期已经实现的收益与已经发生的费用,即使款项已经在本期收付,也不得作为本期的应税所得和应扣除费用。权责发生制的引入使得政府预算会计能够适应预算绩效管理测量产出效益和结果质量的要求,为探寻合理的预算拨款规模,制定科学的绩效规划,调整未来绩效目标等工作发挥了不可替代的基础性作用。国外政府绩效预算采用的权责发生制大体可以分为三种:一是改进的收付实现制,即在原有框架下引入权责发生制的部分要素来弥补收付实现制的缺陷,二是修正的权责发生制,即采用不完全的权责发生制;三是完全的权责发生制。

2. 西方发达国家绩效预算的借鉴

我国的绩效预算改革是从财政支出绩效评价开始的。1998年我国开始建立完整的财政投资评审体系,对投资项目进行事后评价,这是我国推行绩效预算的一个切入点。2002年以后,绩效评价的理念开始被引入我国,中央和地方开始重视支出的绩效评价,广东、湖南、江苏、浙江等地成立了专门机构,在一些支出项目上进行探索。2005年财政部出台《中央部门预算支出绩效考评办法》,办法要求由专门的评价主体对部门绩效进行综合评价。2006年,中央部门预算编制指南明确指出“以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化,为将来推行绩效预算改革夯实基础。” 2008年的中央部门预算编制指南进一步指出绩效考评是加强部门预算管理的需要。与国外绩效预算的发展现状相比,我国无论在绩效预算的理论研究、实践经验上,还是具体模式、技术手段上均未实现明显突破,与发达国家有很大差距,绩效预算改革任重而道远。西方发达国家绩效预算理论和实践的比较分析,对我国绩效预算发展有很重要的借鉴意义。

2.1 绩效预算改革需采取渐进模式

著名的公共预算专家瓦尔达夫斯基说:“预算的做出是渐进的,而不是

全面的;预算过程不仅实际上是渐进的,而且从规范意义上来讲,也应该是渐进的。”换言之,即使是最佳预算模式的判断标准也是渐进的,而并非一开始就是完全理性的。公共预算本身位于经济与政治的交叉点上,而我国当前的公共预算改革也面临着理论与实践的多重变量,传统财政体制的惯性与制度框架的约束,使得各项预算管理改革具有显著的阶段性特征。我们的绩效预算改革也脱离不开现有预算管理体制和制度基础,改革必定是绩效因素在现有预算管理体系中不同程度与方式的引入,距离完全以绩效产出和结果为依据进行编制和执行的绩效预算还有很大差距,所以我国的绩效预算改革应采取渐进模式,“分步实施,逐步到位”。

2.2 绩效预算的实行是困难和有成本的

西方国家绩效预算改革的实践表明,作为现代政府治理变革的核心手段之一,绩效预算是牵一发而动全身的改革,涉及面广,实施所需的技术和基础准备要求较高,实施绩效预算不容易也不廉价,它需要相当多的启动成本。美国联邦政府1994年颁布的《政府绩效与成果法案》(GPRA)中建立了以下理论假设:政府可以立即转换到基于绩效的系统,并且毫无约束;拥有制定与执行该系统的专业技能的有资格的人士;现有的信息技术是足够的;相关的数据完全可以取得;领导者承诺政策的决策以绩效为基础等等。可见绩效预算需要成熟的制度环境,需要时间、专家以及实现预算所需的技术;职能部门需要花费资金雇用在绩效评估方面有专业技能的人员,或者花费大量的时间与金钱培训现有的人员;由于绩效预算是以信息为推动的系统,所以政府需要为预算部门配备信息技术方面的资本投资;绩效预算成功实施还需要领导者的能力和承诺。总之,绩效预算的全面实施绝非易事,我们必须对此有清醒的认识、积极的准备和充分的论证。

2.3 完善的绩效评估与报告系统是绩效预算的基础

预算是各部门权力配置的体现,权力的配置与责任的配置应该是相对等的。作为一种结果导向的预算模式,绩效预算必须首先评估政府各部门的权力与责任匹配状况,完善的绩效评估与报告系统是绩效预算的基础。美国最新绩效预算工具PART将政府对各职能部门的绩效评估与绩效预算紧密联系起来,二者互为前提,互相促进。也就是说,在编制预算前有评估,在预算执行后有评估,预算执行情况的评估是编制下一轮预算的前提。所以,建立一个具有多重价值标准、多向维度以及多元评估主体的绩效评估体系对实施绩效预算十分重要。绩效预算的评估体系主要由评估主体、评估对象、绩效目标、评估指标、标准、程序、评估报告以及评估结果的应用等组成。

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