基于行政调解机制推动金融消费权益保护研究

摘要：目前，我国的金融市场还不够规范，金融消费权益保护制度缺失，在金融消费群体迅速壮大的背景下，我国对金融消费的保护已经不能满足现实需求。为有效保护金融消费权益，本文通过对金融消费权益保护引入行政调解机制的必要性分析，得出采取行政调解方式处理金融纠纷、保护金融消费权益是适合中国国情的一个必然选择。结合对金融消费权益保护引入行政调解机制障碍的分析，为充分发挥行政调解机制在金融消费权益保护中的效应，提出相关建议。

关键词：金融消费；权益保护；行政调解

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）12-0-02

一、引言

党的十报告提出，“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”

行政调解是国家行政机关处理民事纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。

金融消费纠纷就其本质而言属于民事纠纷，解决民事纠纷的途径主要包括协商解决、调解解决、仲裁解决、诉讼解决四种。四种途径中，协商最能体现当事人充分意思自治的理念，但是尽快达成一致、解决纠纷的效果欠佳；调解属于第三者介入，居中调停，效率高，且节约成本；仲裁、诉讼程序烦琐，且费用支出较高。

中国的传统文化一向宣扬“和为贵”，行政调解作为“非诉”的形式，以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突，其作为“东方经验”的本土资源日益受到各界的关注。笔者认为，将行政调解机制引入金融消费权益保护之中，符合中国有效解决金融纠纷、保护金融消费权益的实际国情。

二、金融消费权益保护引入行政调解机制的必要性

（一）金融机构和金融消费者之间存在信息不对称问题，并且金融消费者面对金融机构处于“天然”弱势地位难以依靠市场机制解决，需要行政机关的强力介入，通过对金融消费者施以特别保护，实现双方实质上的平等。金融产品和金融服务具有高度的专业性和技术性的特性，由于普通消费者很难了解其确切的内容和含义，也缺乏相应的知识和经验而忽略风险的存在，使得传统消费中的信息不对称在金融消费中显得尤为突出，必然导致市场交易风险增加，处于弱势地位的金融消费者合法权益受到损害的可能性大大增加。

（二）金融系统有着系统性风险和风险的传导性，防范金融风险、维护金融体系稳定的要求，需要行政机关的快速介入，以尽快解决纠纷，避免风险传导。金融消费者合法权益的保护不仅直接关涉消费者的微观利益、人权保护、公平正义，更关乎整个金融体系的安全与稳定、经济社会和谐发展。银行的高负债经营、借短放长和部分准备金制度导致银行体系的不稳定性，而金融资产的可流通性使得银行体系有着系统性风险和风险的传导性，所以金融业比其他行业更加脆弱，需要纠纷的快速化解。无论是由于类似于“雷曼兄弟”倒闭的客观原因，还是内幕交易在内的主观故意因素，一旦发生金融产品价值的损失，其结果往往是要面对人数众多的利益受损者，而且损害金额巨大。

（三）金融消费者诉诸于行政机关维护自身权益的迫切要求，需要行政机关的有效介入，切实履行职能，维护金融消费权益。诉讼是维护金融消费权益的最有力的救济手段，但并非最适合的救济手段。金融消费者在权益受到侵害的时候，第一反应往往是向行政机关投诉，在行政机关未能有效解决纠纷的情况下，诉讼才成为不得已的选择。据对500户金融消费者问卷调查显示，在回答“当您的权益受到侵害，您选择的救济途径为”时，11.2%的人选择“自行协商解决”，81.8%的人选择“向行政机关投诉”；5.4%的人选择“向法院提讼”，1.6%的人选择“通过其他方式解决”。

三、金融消费权益保护引入行政调解机制的障碍

一是立法滞后，采取行政调解方式保护金融消费权益的法律依据不充分。行政机关及其工作人员行使行政权力，必须有法律的明确授权，“法无明文规定不得为”，否则超出法律授权，就有可能构成行政违法。《消费者权益保护法》只是规定了消费者协会可以对消费者投诉进行调解，未赋予行政机关调解的职责。“一行三会”作为我国的金融管理机关，均增设了金融消费权益保护部门，出台了一系列规范性文件，指导系统内开展金融消费权益保护工作。在处理金融纠纷中，行政调解事实上已作为金融管理机关保护金融消费一项常用的措施。但《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等法律法规均未赋予“一行三会”行政调解的职责，以推进金融消费权益保护工作。在未有法律法规明确授权的情况下，仅仅依据部门规范性文件开展行政调解工作，难以保证金融消费权益得到充分的保护。

二是分业监管存在监管真空地带，金融监管职责交叉制约行政调解工作的开展。2003年，《中国人民银行法》与《商业银行法》进行了修订，银监分设，最终形成了目前“一行三会”的监管局面。在当前金融业呈现混业经营的趋势下，分业监管体制已显现一定弊端，监管真空不期而至。如对交叉性金融业务和金融控股公司的监管主体未有明确规定，由此类业务和公司产生的侵害金融消费权益的问题如何界定受理机关更是难题。法律在界定人民银行与银监部门的职责时，存在职责定位不准、权限不清晰等问题。如人民银行维护着支付结算系统的顺畅运转，对支付结算业务监管和处罚是应有之义，但《商业银行法》却赋予了银行业监管部门的行政处罚权，因违反支付结算管理规定侵犯金融消费者权益的违法行为，人民银行即便进行调解处理，却没有处罚权作为支撑，力度不够。由于并非银监部门的核心监管业务，其主动查处此类违法行为，维护金融消费权益的积极性并不高。

三是机构设置、人员配备不能满足通过行政调解保护金融消费权益的需要。行政调解需要行政机关、金融消费者、金融机构三方会面，进行沟通协商，从而达成一致，定纷止争。目前“一行三会”除人民银行在县域设有完整的机构外，银监在县一级设有监管办事处，一般为1-3人，有的监管办事处已上收办公权限。以某市为例，目前10个县（市），有3个县（市）监管办事处权限上收，人员集中至分局一级办公。证监、保监均设到省一级，对涉及保险、证券等方面的问题，在市县两级由于没有机构，行政调解无从谈起。这也造成金融消费权益保护特别是县域金融消费维权难的现象尤其突出，县域金融消费者对涉及银行、证券、保险等方面的问题，多选择向当地人民银行投诉、咨询。但当地人民银行或由于没有权限，或由于人员力量制约，无力进行有效处置。

四、相关建议

通过对金融消费权益保护引入行政调解机制的必要性进行分析，可以得出采取行政调解方式处理金融纠纷、保护金融消费权益是适合中国国情的一个必然选择。结合对金融消费权益保护引入行政调解机制的障碍的分析，为充分发挥行政调解机制在金融消费权益保护中的效应，提出以下建议。

一是通过立法明确赋予金融管理机关通过行政调解保护金融消费者权益的权限。金融消费者是消费者的一种，《消费者权益保护法》是保护消费者权益的基本依据，应在修改《消费者权益保护法》时扩大其适用范围，加入消费金融服务、金融产品的保护。现行《消费者权益保护法》第三十四条规定“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（四）向有关行政部门申诉”，第四项修改为“向有关行政部门申诉或申请调解”。同时，修改《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》和《保险法》等法律法规，规定金融管理机关的金融消费者权益保护职责，并赋予其行政调解的权限。在条件成熟时，出台专门的《金融消费者权益保护法》或《金融消费者权益保护条例》，进一步明确行政调解的适用范围、调解程序、调解措施等。

二是适应金融业混业经营趋势，推进金融改革，明晰金融管理机关职责定位。1999年11月，美国废止了施行长达六十六年的《格拉斯·斯蒂格尔法》，通过了《金融服务现代化法》，结束了美国分业经营的历史，亦标志着全球进入混业经营的新时代。在我国，混业经营已是大势所趋，特别是金融控股公司的出现，事实上已经突破了法律规定的分业经营原则。由于分业监管原则的制约，因监管真空而带来的系统性风险、道德与行业风险，信息不对称等风险对金融体系的稳定造成了冲击，保护金融消费权益的工作难度也随之加大。我国应加速推进金融监管机关的整合，如将银监会、证监会和保监会合并，组建符合混业经营趋势下的监管机关，统一对金融业实施金融监管。同时，对人民银行的职责进行重新定位，分清与金融监管机关的交叉职责，为通过行政调解金融消费权益保护工作的开展打下良好的基础。

三是优化金融管理机关机构设置，充实业务人员。人民银行、银监会、证监会、保监会在2011至2012年期间，分别设立了金融消费权益保护局、银行业消费者权益保护局、投资者保险局、保险消费者权益保护局，省以下均未设立相应内部机构，“一行三会”机构设置和人员配备不能满足保护金融消费权益的需要。基于行政调解需要“面对面”协商的特点，建议在下一步的金融体制改革中，为有效保护金融消费权益，在金融管理机关内部自上而下设立专门的金融消费权益保护机构，或者明确具体承担该项职责的内部部门，配备能够适应行政调解工作的人员。特别是针对县一级金融消费维权难的现状，加强县一级金融管理机关机构设置和人员力量配备。