集体土地所有权,谁是行使主体?

现行制度框架下的集体土地所有权行使主体及其困境

集体土地所有权的行使主体比较复杂，《土地管理法》第十条规定了不同情况下相应的行使主体：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

目前的集体土地所有权行使主体制度是历史的产物。时期，我国农村集体所有制实行的是“三级所有，队为基础”的制度，生产队是农村生产、分配和支配集体财产的基本单位。实行家庭承包制后，原来的生产小队变为村民小组，生产大队改为村委会。但在社会转型过程中，随着土地长期承包给农户耕种，生产队不再从事生产经营和分配，作为土地所有权代表的权力大大弱化。同时，乡（镇）农民集体经济组织大多已经不存在，原来乡（镇）所属的集体土地要么由乡（镇）集体所有制企业占有，要么由乡（镇）人民政府行使所有权。这就造成了集体土地所有权行使主体的“缺位”或“越位”：乡（镇）政府保留一定数量的镇属集体土地，名为集体所有，实为政府所有和经营；村委会替代村经济组织和村民小组行使集体土地所有权，如对全村土地进行统一调整、掌管集体土地所有权证、统一支配土地征用款等。

如何界定集体土地所有权行使主体的路径辨析

关于如何规定集体土地所有权的行使主体，有人认为，乡（镇）政府、村委会拥有和经营集体土地，是不伦不类的土地“三级所有”形态的复燃，违背了宪法关于农村土地为农民集体所有的原则，应在物权立法过程中取消乡（镇）集体经济组织和村委会代表集体行使所有权的有关规定。

但这种观点也不完全合理。如果取消了乡（镇）集体经济组织和村委会代表集体行使所有权的有关规定，现实中存在的乡（镇）农民集体所有的土地，究竟由谁来行使所有权？让更缺乏组织性的村民小组行使集体土地所有权难道不会造成更大的滥用权力？因此，对于集体土地所有权行使主体的具体界定，应坚持在宪法和法律的框架内稳步推进的思路，采取渐进式的改良之路。

植根于制度现实的两点建议

1．应在《物权法》中规定集体所有的土地“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表农民集体行使所有权；已经没有村集体经济组织的，由村民会议或经村民会议授权的村民委员会代表农民集体行使所有权。”其理由在于，根据《土地管理法》第十条和《村民委员会组织法》第五条的规定，简单地取消村民委员会代表集体经营、管理土地，目前不太适宜。但为防止村民委员会滥用权力侵犯农民土地权益，可以规定在村集体经济组织缺位的情况下，由村民会议代表农民集体行使所有权。考虑到实践中村民会议可能不方便直接行使，通过“经村民会议授权”这一要求对村民委员会代表农民集体行使所有权施以严格的程序约束，这与《村民委员会组织法》的立法精神完全吻合。

至于农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以暂不修改，继续规定由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。

2．应在《物权法》中规定，集体所有的土地“属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表农民集体行使所有权；已经没有乡（镇）集体经济组织的，由乡（镇）人民代表大会或经乡（镇）人民代表大会授权的同级人民政府代表农民集体行使所有权。” 其理由在于，根据《土地管理法》第十条的规定，只要存在（哪怕是很少一部分）乡（镇）农民集体所有的土地，就不能轻易取消乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权的权能。但是，为防止乡（镇）人民政府运用行政权力侵犯农民土地权益，可以考虑规定在乡（镇）集体经济组织缺位的情况下，由乡（镇）人民代表大会代表农民集体行使所有权，因为乡（镇）人民代表大会是全乡（镇）人民（包括农民）的权力机关，具有足够的合法性。考虑到实践中乡（镇）人民代表大会直接行使这一权力的困难，通过“经乡（镇）人民代表大会授权” 这一要求对乡（镇）人民政府代表乡（镇）农民集体行使所有权施以严格的程序约束，从而实现对其行政权力的制约。