发展中的个人权利和公众利益:新加坡的经验

作者严崇涛，1959年加入新加坡公共行政服务机构。从1970年到1999年先后担任新加坡财政部、贸工部以及总理公署等多个政府部门的常任秘书，并曾担任经济发展局、中央公积金局、建屋发展局等多个主要法定机构主席。本文摘自他在2007年所作的一次演说。

40年的工作经验使我得出一个结论：有效的才是有意义的。但是，一个语义上的连带问题是：对谁有效，对谁有意义。回过头看，我为第一任财政部长吴庆瑞博士所做的工作中，最满意的一项就是帮助起草为引进《土地征用法令》做准备的内阁报告。该报告阐述了实行这个法令的经济与社会原因。下面的案例分析是我今天发言的重点：个人权利和公共利益。

首先，我必须指出，公共利益从根本上一定要优先于个人权利。作为一名律师，你们可能对这种立场表示不理解――一个人的家园应该是他的堡垒，但是个人的隐私权利固然非常重要，却并不是神圣的。

如果财产权是绝对的，那么修建容纳了大约85%的新加坡人的政府组屋将是不可能的。这个我们称之为家的闪耀的现代都市还只能是一片只有陋巷的沼泽地。

《土地征用法令》为公共建设征用私有土地提供了法律依据。该法令的最基本原则是：只有在公共目的明确的情况下，私人土地才可以被征用。在新加坡，为了比如道路、高速公路、政府组屋、裕廊工业不动产、学校、医院、公园等基础设施建设，私人土地被强制征用。

这个程序是公开透明的。法律部长一定要确定诸如国家发展部的执行部门的要求，是真正为了公共的目的。法律部长必须在内阁备忘录中明确说明被提议的土地征收是为了一个指定的公共目的。

内阁秘书不能在没有法律部长的支持下上交任何强制征用的计划。新加坡内阁不可能批准类似于粮仓用地的征用，原因非常明确，私人投资修建的粮仓是被用于获得商业利益而非公共利益。

《土地征用法令》作为一个非常有力的工具，如果在错误的人手中，也很容易被滥用。如果腐败的官员以国家的名义把农民赶走，并且不给其相应的补偿，然后将土地转卖给贪婪的开发商，把巨大的差价放进自己的腰包，征用将很容易堕落成掠夺。

现在，和租赁土地类似，开发商获得60年或者70年的土地使用权。私人所有的土地拥有永久使用权，例如永久地契，事实上在大部分社会中是一种特例。在新加坡，国有土地最多可以租赁99年。从新加坡1960年开始工业化以来，我们是以30年加30年的契约进行工业用地出租的，第二个30年的契约延续取决于经济发展局根据产业的不同对该工业经济增值的评估。

这是为了防止对工业用地这种稀缺商品进行投机。政府的意图是优化土地的使用，延续第二个30年的契约标准是该制造业的工作创造数量和技术水平。

土地拥有者如果想改变土地的用途，比如从工业用地变成商业用地或者居住用地，他们需要支付开发费。从这个方面来看，公共收入会从新加坡的普通土地增值中获益。

国家要为征用的土地支付费用。当新加坡政府为了公共目的获得私有土地的时候，政府要给土地所有者相应的补偿，土地要以其原始未开发的状态按照市场价值进行估价。

价格核定不考虑土地的潜在商业价值。从经济原理而言，国家要使用税收收入进行例如公路、公共设施、污水处理、铁路运输系统的基础设施建设。因此，任何由公共投资引致的土地增值应该积累到国家。个人土地所有者只拥有原始土地的价值，而不是通过公共投资引起的增值。

不过，未开发的土地每5年进行一次估价。我很高兴地说大部分新加坡的土地所有者认可土地征用中的经济原则，政府投资修建组屋和公共设施也符合他们远期的利益。新加坡的经济增长将会带来整个新加坡土地的增值，相应地支持了包括他们个人家用和商用房产在内的价值。

一个更难以解决的土地行政问题是租房者和那些违章建筑居住者的安置。他们没有自己的土地，可能只在1至3年的时期内务农，只有短期职业准证而没有期限上的保障。尽管对于任何一个民主选举的政府而言，简单地让这些人无家可归都是不智的。

新加坡政府给这些人“善意补偿”。和土地所有者不同的是，这些无土地者有权接受任何形式的合法补贴。以善意为出发点，国家基于他们的固定资产，例如小屋、猪舍、果树和其他不可移动资产作为补偿的标准。

农民们也可以获得房租分配或者购买房屋的优先权。有些时候，政府也会给他们出租车执照、市场店铺，这会使这些人和他们的家庭能够拥有其他谋生的手段。让人感到极大满足的是，他们中的一些有进取心的家庭通过种植兰花或者饲养观赏鱼类取得了很大的成功。

公平地给予重新定居家庭房产和一些开展生意的资本，有益于大多数人的新城市、高速公路和其他公共设施在不以公众的不满为代价的前提下迅速发展起来。

耐心和说服的效果比起警棍好得多。

在大学里学习经济学的时候，我们中的大多数人都支持自由市场经济效率。无可争议的是，亚当・斯密的“看不见的手”这一理论非常符合逻辑：每一个人的利益最大化行为会自然地推动社会经济。然而，这意味着每个人都可以无所顾忌、不考虑自己的行为可能对社会造成伤害吗？

我个人认为，在公共利益可以明确地得到更好的保障时，国家应该干预市场活动。《土地征用法令》使政府得以使用大量私有土地来建设大多数新加坡人可以负担的低成本住宅。没有政府的干预，满眼现代组屋的新城市就不可能成形。这违反了个人权利，但是并没有践踏个人权利;土地所有者会得到补偿，但不会以土地的全部商业价值作为考量。

这当中没有过错误吗？当然不是。但是和建立现代化的国际都市相比，这些错误不值一提。在新加坡修建地铁的时候，政府的政策是征用地铁周边一定范围内的所有私人土地，这样，这些小片的土地可以被统一管理，以便全面开发。

这个意愿是良好的，但是这种征用是为了明确的公共利益吗？我们是不是可以不去干预，而让自由市场经济发挥作用，达到全面开发的目的？如果这一政策的依据是挤出公共设施投资的潜在价值泡沫，那么事实上开发费用已经征收了。

在这类战略决策上，比起匆忙进入角色的新加坡土地管理局，私人资本和专家意见可能更有发言权。私人开发的驳船码头和重新装修的整齐得近乎贫瘠的牛车水形成了鲜明的对比。当然，私人部门不是成功商业开发的保障，老巴刹再开发就是一个失败的例子。

在土地稀缺的新加坡，私人资产的整体再开发出售条例是另一个创新的立法部分。最初的时候，法律规定社区内每栋公寓的主人都必须在集体出售前明确表示同意，但是其中个别公寓主可能会为了私人原因不同意出售他们的资产。问题是，这一小部分人是否有权阻止其他人卖掉他们坐落在喧闹的市场边上的老公寓？从更高的层次上考量，在类似于地铁的公共设施投资中，经济增值是否被遗漏了？

作为一名新加坡人，我非常高兴地发现定价中的“看不见的手”通常发挥了它应有的作用。在整体再开发成功后，公共收入会从更高的发展强度中获益，这样，个人和公共利益都得到了满足。

在经济领域，多数派和少数派的利益斗争是不必要的。公平透明的定价能够满足双方的需要，在更多的情况下，可以产生双赢局面。但是，对于种族、语言和宗教事务来说，这是不可能的。

新加坡是一个多民族、多语言、多宗教的国家。当我们看到那些比我们更大、更古老的国家被种族、语言、宗教暴乱撕裂的时候，我们一定要承认，我们的政府在立法中建立总统委员会以保护少数群体权利的英明之处。这个由首席法官带领的委员会检查所有的国会议案，保证在其中没有任何对少数群体的歧视，然后委员会才会建议总统同意该议案，并且进行立法。

1990年，国会颁布了《宗教共存法案》，从而保证个人不得侵犯他人。多数派和少数派要相互尊重对方的信仰。由于种族、语言和宗教是一种感性的存在，我非常高兴我们的国家已经为日常的行为设立了基本的准则。政治的稳定是发展和增长的基础，没有和平和稳定，社会将不再完整。

凯恩斯在其著作的卷首提醒他的读者：即使是最英明的政治家，也有可能成为一些无用的世俗哲学家的奴隶。经济学家们最喜欢形容自己是世俗哲学家。希尔布鲁纳教授的《世俗哲学家》是对这种深沉科学的最好介绍。

我对个人权利这个问题的结论非常简单：公共利益将会最终得到满足，而社会将决定什么才是公共利益。听起来像是一个循环式的推理，这并不是说国家不可以允许多数派压制少数派。在一个像新加坡这样的多种族国家里，多数派一定要肩负领导的重担。

（摘自江苏人民出版社《新加坡发展的经验与教训》 作者：[新加坡]严崇涛）