关于村干部激励保障机制的实践和思考

如何落实“三真”要求，建立健全村干部激励保障机制，激发村干部队伍活力，是当前农村基层组织建设的一个重要课题。今年富阳市在高桥镇试点的基础上，在全市建立健全了村干部激励保障机制，把“事业留人”与“待遇留人”结合起来，提高基层干部的工作积极性，推进基层组织建设，取得了初步成效。

一、问题和背景

改革开放以来，富阳市农村经济得到了快速发展，人民的生活水平和生活质量显著提高，在2007年全国百强县排名中，富阳市位列28位。这些成绩的取得，与村干部发挥带头致富、带领致富的作用是分不开的。近年来，富阳市积极落实“三真”要求，关心爱护村干部。2000年，富阳市委下发《富阳市农村党支部书记规范化管理办法（试行）》，对富阳市村党支部书记在任期内享受的经济待遇作了规定，经济待遇包括固定补贴和目标奖励补贴两部分,其中年终目标奖励补贴3000元。2003年，富阳市委、市政府建立了行政村主要干部基本养老保险制度，对富阳市在任的行政村党组织书记、村委会主任参照城镇职工养老保险办法进行参保。但是由于种种原因，目前村干部队伍建设也存在一些问题，主要表现在以下几个方面。

1、由于受地方经济条件的制约，村干部工作报酬相对较低，经济上没“甜头”。近年来，我市经济虽然得到了快速发展，但基础设施建设投入大，可用财力依然有限。同时，由于我市的村级集体经济总体上还不雄厚，村集体可分配收入较多的村不多。据调查，全市611个村中，村集体可分配收入在1万元以下的有86个村；村集体可分配收入在1000元以下的有62个村；没有村集体可分配收入的有55个村。经济条件的制约，使现任村干部工资待遇没有得到相应的提高，对离任村干部的生活补助更少。一是工资总额偏低。我市现任村党组织书记、村委会主任平均工资在5000元左右/年，最低年工资只有几百元；其他村干部工资更少。二是工资折扣偏多。少数村由于村集体经济薄弱，根本无法给村干部发工资、发补贴。一年下来，村干部只能拿到部分钱。据调查，目前全市有147个村的部分村干部不拿工作报酬，一部分是由于村集体经济薄弱拿不到报酬，另一部分是自己不要村里报酬。三是自身支出较多。由于部分村集体经济薄弱，村里搞建设、搞活动没有钱，只有村干部先掏钱垫着。

2、由于缺乏长效激励机制，村干部提拔晋级较难，政治上没“奔头”。虽然，近年来我市积极动员并组织优秀村干部参加乡镇公务员考试，但通过此途径招录为乡镇公务员的村干部毕竟是少数，到目前为止，已有7位村干部被录用为公务员。村干部不是国家公务员，在选拔录用方面基本是只能下不能上，基本在村内流转，政治前途不大。村干部离职后，在医疗保健、政治荣誉等方面没有什么特别照顾，在职时倍受重视，离职后无人关心，家庭不理解，社会有偏见，自己心里上不平衡。

3、由于缺乏必要的保障体制，村干部社会保障不够完善，离职后没“靠头”。一是现任村干部社会保障不够完善。我市虽然从2003年开始对现任村书记、村主任实行养老保险制度，但由于经济条件的制约，对其他村干部没有实行养老保险制度，部分村干部退无所依。二是离任村干部生活补助偏低。目前，我市对离任村干部的生活补助，均由各乡镇（街道）自行制定政策，市里没有统一政策，市财政没有给予补助。大部分乡镇（街道）只对离任正职村干部进行一定的生活补助，且补助标准高低不一，一般在50元左右/月，有的甚至没有。少数村干部工作了几十年，退下来后生活补贴远远低于最低生活保障线。三是特困村干部生活救助较难。虽然，近年来我市建立了生活困难党员干部帮扶机制，但对困难村干部的帮扶也是杯水车薪，少数村干部有病无钱医、有事无人管、生活无着落的问题在一定范围内依然存在。

4、由于缺乏完善的激励保障机制，农村基层组织建设出现了一些坏“苗头”。村干部经济上没“甜头”、政治上没“奔头”、离职后没“靠头”的状况对村集体事业的发展和村干部的管理产生了许多弊端。一是部分村干部工作积极性不高。村干部待遇比较低，部分村干部不仅没有报酬，反而要“倒贴”，使部分村干部上任后偏重于个人的致富发展，为村集体工作、谋发展的积极性不高。二是部分离任村干部、怨言多。部分离任村干部辛辛苦苦为集体工作了几十年，离职后又没“靠头”，觉得付出太多、得到太少，心态不平衡。自然而然怨言也多了，到上级部门讨说法、也多了。三是乡镇对村级的调控力减弱。由于村干部待遇得不到保障，部分村干部工作积极性不高，心里有怨言。村干部岗位对部分村干部吸引力不强，当不当无所谓，乡镇布置的工作不能得到很好的落实，乡镇对村干部的监督管理也比较难。四是村集体事业发展受到一定阻碍。由于村集体经济比较薄弱，有限的资金还要支付村干部工作报酬，村集体事业建设所需资金就得不到落实，影响了新农村建设。五是农村党群干群关系受到影响。在村干部待遇低或没有待遇的村，部分村干部则以没有待遇或待遇较低为由出现不作为、不干事的现象，村民意见较多；在村干部待遇较好的村，群众对村干部从村级集体资金中支取报酬也有非议，影响了农村的党群干群关系。

二、调研方法

针对村干部队伍的现状，根据2007年我市领导“蹲点调研谋发展”活动中部分基层干部的要求，自2007年4月以来，我市将建立健全村干部激励保障机制列为“走进矛盾、破解难题”专项行动的一项重要课题，认真组织开展。

1、制定调研方案。5月初，市委组织部牵头市财政局、劳动局、民政局、农办等单位组成调研组，制定村干部激励保障机制调研方案。

2、开展调查研究。一是做好摸底调查。5月中旬至6月初，在全市各乡镇（街道）开展摸底调查。各乡镇（街道）抽调骨干力量，成立调查组，通过实地走访、召开座谈会、下发调查表等形式，对各村的人口数、村集体可分配收入以及现（离）任村干部的人数、任职年限、工作报酬、生活状况、思想政治表现等基本情况进行全面的调查摸底工作。二是分片召开座谈会。5月下旬分地区召开了4个座谈会，调研组听取各乡镇（街道）领导干部、部分农经财会人员和村干部对建立健全村干部激励保障机制的意见和建议。三是了解周边地区情况。6月，通过省委组织部推荐、电话询问、网上查找等途径，了解收集了我省15个县（市、区）实施村干部激励保障机制的情况；7月上旬，调研组赴温州乐清市、嘉兴市秀洲区就村干部激励保障开展情况考察取经。

3、起草实施意见。在广泛调研的基础上，市委组织部起草了《关于建立健全现任村干部激励保障机制的意见》和《关于对离任村干部实行定期补助的意见》。7月底，市委组织部召开部务会议专题讨论两个《意见》，然后召集市调研组成员和市有关部门领导进行讨论。

4、开展试点工作。根据市委、市政府的有关要求，村干部激励保障机制首先在高桥镇进行试点。高桥镇党委、政府根据两个《意见》精神，制定试点工作方案，经班子会议讨论并报市委组织部审定后，8月上旬开始试点。试点期间，我市领导和市委组织部领导多次到高桥镇调研指导试点工作。

5、组织完善实施。在高桥镇试点的基础上，市委组织部进一步修改完善了村干部激励保障机制的两个《意见》，并提交市委讨论签发。11月9日，市委组织部在高桥镇召开全市建立健全村干部激励保障机制现场会，部署建立健全村干部激励保障机制落实工作。

三、主要内容

富阳市结合本地实际，制定了《关于建立健全现任村干部激励保障机制的意见》和《关于对离任村干部实行定期补助的意见》，建立健全了村干部激励保障机制。

（一）现任村干部激励保障机制的主要内容

现任村干部激励保障机制包括村干部工作报酬机制、养老保险机制、日常关爱机制、管理考核机制等四个机制。

1、村干部工作报酬机制。

村干部工作报酬的享受对象：全市统一考虑的村干部报酬享受对象，为各村党组织书记、村委会主任等村主要干部，包括主持全面工作的其他班子成员。其他村干部的工作报酬，由各乡镇（街道）、村根据本地实际，按相关程序自行制定办法。

村干部工作报酬的发放原则：一是报酬标准因村制宜原则。根据村常住人口数量、集体经济收入状况、村级组织工作量大小等情况予以区别对待。一般村人口较多、集体经济收入较高、工作量较大的村，村干部的工作报酬相对高一些。二是报酬多少与工作实绩挂钩原则。建立健全村干部考核机制，经考核，工作实绩显著的，其报酬按标准兑现或另行奖励；工作实绩一般或较差的，根据情节相应扣减及至取消其考核奖金或部分基础报酬。三是报酬来源分级承担原则。由市、乡镇（街道）和村分级承担村主要干部的工作报酬，其中市财政重点补助集体经济薄弱村的村主要干部。四是报酬调整适时原则。根据全市经济社会发展等情况，适时调整村主要干部的工作报酬标准，一般每届调整一次。

村干部工作报酬的构成：由基础报酬、考核奖金和其他补贴三部分构成。基础报酬指在确保村主要干部都能享受到基本保障的基础上，体现村级规模大小的因素。根据各村常住人口数量、村集体可分配收入及村级组织工作量大小，划分为一、二、三类村，各类村主要干部的基础报酬分别由三项内容共同构成。考核奖金指在继续实施《富阳市农村党支部书记规范化管理办法（试行）》(富委〔2000〕6号)文件的基础上，将村委会主任纳入规范化管理办法。所需资金由市、乡镇（街道）两级财政各承担50%。其他补贴（指交通补贴、通讯补贴等）是否发放及发放标准，由各村根据自身实际，经村两委讨论、村民代表会议通过等程序确定，报乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）审批，资金由村集体承担。

村干部工作报酬发放的时间和程序：一是发放时间。基础报酬中涉及人口因素和经济因素部分报酬，按季发放；基础报酬中涉及工作量因素部分报酬和考核奖金，根据每季考核和年度考核结果按年发放。二是发放程序。村主要干部的工作报酬先由各村民主评议村主要干部，再由乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）调查核实、集体讨论，后报市委组织部、市民政局、市财政局审批；村其他干部的工作报酬先由村两委会集体研究后提出方案，乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）初审，召开村民代表会议表决通过，并在村务公开栏进行公示，再报乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）审批。

2、村干部养老保险机制。根据《关于建立全市行政村主要干部基本养老保险制度的意见》（富委〔2003〕109号）文件，继续安排村党组织书记、村委会主任，参加城镇企业职工养老保险办法。对村其他干部的养老保险问题，由各乡镇（街道）根据本地实际，自行研究决定，有条件的将养老保险机制扩大到其他村干部，以解决村干部的后顾之忧。

3、村干部日常关爱机制。一是思想上关爱，建立村干部谈心谈话制度。了解村干部的日常工作和生活情况，及时把握村干部的思想动态。对因工作方法不当等引起群众误解，或者思想方面出现异常情况，或工作中出现问题等情况的村干部，及时做好思想工作，引导他们提高认识，改进作风，搞好工作。二是政治上关爱，重视对优秀村干部的提拔任用。对思想素质好、工作能力强的村干部要优先培养，吸收入党；健全村干部考录乡镇（街道）公务员制度，鼓励年轻优秀村干部参加公务员招考；大力宣传和表彰优秀村干部的先进事迹，提高村干部的工作荣誉感和责任感。三是技能上关爱，加强对村干部的教育培训。积极利用党校、成校、党员干部现代远程教育等平台，加强对村干部的政策理论、文化学历、法律法规、岗位业务和致富技能等的培训，提高村干部的思想政治素质和带头致富、带领致富的本领。四是生活上关爱，解决村干部的实际困难。乡镇（街道）根据实际情况，组织开展节日慰问、对因患大病等导致生活困难的村干部给予一定的照顾、定期组织村干部参加体检等关爱村干部的活动。

4、村干部管理考核机制。在关爱村干部的同时，还切实加强对村干部的管理监督，以有效发挥村干部激励保障机制的导向作用。一是绩效考核。乡镇（街道）建立健全具体量化的村干部绩效考核评价制度，将村干部工作报酬与工作实绩、群众评价、综合考核结果相挂钩。村干部考核按2：6：2的比例确定优秀、称职、基本称职三档，原则上村主要干部的各等次考核奖金差距要达到1000元左右。二是加强监管。乡镇（街道）积极拓宽对村干部监管的渠道，通过党务公开、村务公开、创业承诺、“双带”绩效公示等形式，检查工作、走访群众、参加村两委会每周办公例会等途径，加强对村干部工作的督查指导，掌握村干部的真实表现。对工作不称职的村干部进行批评教育和问责，并根据情节轻重，给予相应的组织处置或纪律处分。三是完善制度。在实施《关于实行村干部诫勉和辞职制度的意见》、《关于实行不作为村干部问责制的意见》等制度的基础上，市有关部门和乡镇（街道）还结合农村实际，进一步完善村干部队伍建设的规章制度，以规范村干部的行为。

（二）离任村干部激励保障机制的主要内容

1、定补对象的范围。为1949年10月1日以来，担任村级正职干部累计5周年以上，且男年满60周岁、女年满55周岁的离任村干部。对定补对象的条件等作了明确规定，如规定已经参加由市财政补助的养老保险的人员不再同时享受本政策。

2、定补的标准。离任村级正职干部按每任职1周年每月补助10元的标准予以补助。今后，根据物价上涨因素和全市工资水平，对离任村干部定期补助标准适时进行调整。离任村级正职干部补助资金，由市、乡镇（街道）两级财政各承担50%。对离任村干部的定补，实行按季补助。市财政补助资金由市财政局于当年年底统一下拨到乡镇（街道），平时应由市财政支付的补助资金由乡镇（街道）先行垫付。乡镇（街道）同时安排相应的配套补助经费。

四、主要特点

富阳市村干部激励保障机制的建立健全，走出了落实“三真”要求、关心基层干部、激发干部活力的新路子。村干部激励保障机制能够得到广大干部群众的好评，关键在于机制较好地体现了“四个更为”。

1、享受对象更为广泛。在制定两个《意见》过程中，我市综合考虑村干部队伍的数量、村干部的职数、村干部的职级性质、村干部工作报酬的支付现状、市财政承受能力等情况后，确定村干部激励保障机制的享受范围先为村干部正职，今后随着我市经济社会的发展，再覆盖到全体村干部。同时，目前我市虽然没有把离任村妇代会主任纳入村干部激励保障机制的享受范围，但要求各乡镇（街道）结合自身实际，建立健全离任村妇代会主任定补政策，切实做好离任村妇代会主任待遇落实工作。这比周边大部分地区已在实行的村干部激励保障机制享受对象更为广泛，使更多的村干部得到实惠。周边大部分地区在制定村干部激励保障机制时，考虑到离任村干部人数较多、情况复杂、财政有限等因素后，对离任村干部激励保障机制一般都没有统一的规定，由乡镇（街道）、村自行制定办法。

2、补助额度更为提高。在制定两个《意见》过程中，我市制定了四种现任村主要干部工作报酬标准方案，在充分征求各方意见和综合考虑目前现任村主要干部工作报酬、各乡镇（街道）经济条件等基本情况的基础上，制定了切合实际的村干部工作报酬标准。村干部激励保障机制在确保村主要干部都能享受到基本保障的同时，补助额度比以前大部分村主要干部享受的报酬有明显提高。以前现任村主要干部的平均工资在5000元左右/年，而且少数村干部还拿不到工资；现在现任村主要干部报酬最低也有6600元/年，最高可达9500元/年。对离任村干部的补助额度也比以前大部分乡镇（街道）正在实行的补助额度有明显提高，现在离任村主要干部生活补助最低也有600元/年，多的如担任村正职干部累计30周年，就可补助3600元/年。

3、发放标准更为规范。村干部激励保障机制对现任村干部的工作报酬和离任村干部的任职年限、补助时间、定补对象条件、生活补助标准等都作了明确规定。离任村干部必须是1949年10月1日以来，担任村级组织领导班子正职累计5周年以上，且男年满60周岁、女年满55周岁，这比较符合目前我市各乡镇（街道）正在补助的基本情况。关于对原发放标准较高，现标准下降的问题，我市要求各乡镇（街道）在保证村干部激励保障机制政策的前提下可结合自身实际，并根据原发放标准自行研究决定。村干部激励保障机制对原来各地自行制定的政策作了统一和规范，有利于基层操作，提高了村干部激励保障机制的科学性。

4、激励机制更为完善。村干部激励保障机制不仅制定完善了村干部工作报酬机制，激发了村干部的工作积极性，同时还制定完善了村干部养老保险机制、村干部日常关爱机制、村干部管理考核机制等，使村干部激励保障机制更加完善，对不断提高村干部的素质和能力，切实强化基层组织，夯实基础工作，推动我市农村经济社会发展起到了积极作用。

五、成效和体会

我市村干部激励保障机制的实施，较好地解决了村干部经济上没“甜头”、政治上没“奔头”、离职后没“靠头”和农村基层组织建设中出现的一些坏“苗头”问题，提高了村干部的工作积极性，激发了村干部队伍活力，为促进农村经济社会的发展起到了积极的作用。

1、增创了落实“三真”要求的新机制。村干部激励保障机制的建立健全，不仅制定完善了村干部工作报酬机制，在经济上进一步落实村干部的工作报酬，使村干部待遇和工作任务达到有效平衡，解决了村干部的后顾之忧，提高了村干部的工作积极性。同时，还制定完善了村干部养老保险机制、村干部日常关爱机制、村干部管理考核机制等，建立村干部谈心谈话制度，积极组织开展关爱村干部活动，加强对村干部的政策理论、文化学历、法律法规、岗位业务、致富技能的培训以及绩效考核、加强监管、完善制度等，在思想上关心村干部，在生活上关爱村干部，在技能上不断提高村干部的思想政治素质和带头致富、带领致富的本领，使村干部真正感受到党落实“三真”要求，关心爱护基层干部的温暖，激发他们更加安心、热情地工作，不断推动我市新农村建设。高桥镇合丰村村主任陈根荣说了一句很实在的话，“我们以前当干部根本不想着有什么报酬，只要把工作做好就好了，现在政策好了，退下来也有工资拿了，我们工作的劲头更大了”。

2、提供了提升乡镇对村级调控力的新手段。村干部激励保障机制的建立健全，特别是村干部管理考核机制的建立健全，使乡镇（街道）通过绩效考核、加强监管、完善制度等加强对村干部的监督管理，村干部从被动干事转变为主动干事，不断规范村干部行为。村干部激励保障机制为乡镇（街道）提供了增强村级组织建设和对村干部调控的一个有效工作载体和抓手，使上级各项方针政策和具体工作在村里得到了贯彻落实，从而推进村级工作的开展，不断强化基层组织工作。

3、构建了提高村干部整体素质的新模式。村干部日常关爱机制的建立健全，在思想上通过建立村干部谈心谈话制度，及时把握村干部的思想动态，对出现的问题及时引导，从而不断提高村干部思想认识，转变村干部工作作风；在政治上注重对优秀村干部的提拔任用，激励村干部加强学习，严于律己，不断提高自身修养；技能上通过加强对村干部的政策理论、文化学历、法律法规、岗位业务和致富技能等的培训，不断提高村干部的思想政治素质和带头致富、带领致富的本领，从而提升了村干部的整体素质和工作水平

4、创设了密切联系党群干群关系的新载体。村干部激励保障机制的建立和健全，完善了市、乡镇（街道）两级财政补助办法，对村干部的工作报酬和生活补助资金来源，由原来的村承担为主、乡镇（街道）和市财政补助为辅的格局，转变为市、乡镇（街道）两级财政补助为主、村自筹为辅的局面，减少了村级集体经济对村干部报酬的开支，使村级集体资金更好地用于新农村建设，减少了群众对村干部从村级集体资金中支取报酬的意见或非议，大大消除了党群干群间的隔阂，减少了干群矛盾。正如高桥镇大畈村支部书记俞森彬所说“现在村干部工资的发放有了根据，便于向村民代表说明，群众看得见，村干部拿工资也显得心安理得”。大大改善了农村党群干群关系，促进了农村的稳定。

富阳市建立健全村干部激励保障机制，激活了村干部队伍建设，提高了村干部工作的积极性，促进了农村基层组织建设，它给我们今后建立和完善农村基层组织工作机制带来了一些经验和启示，主要体现在“三个必须”：

1、农村基层组织工作机制的建立和完善，必须体现党的政策要求。农村基层组织工作机制的建立和完善，既是对基层组织工作的落实和完善，同时也是对党和国家政策要求的教育和宣传。十六届四中全会强调：广大基层干部是做好基层工作的骨干力量，要关心爱护党员和基层干部。党的基层组织的凝聚力、战斗力是通过基层干部的模范表率作用体现出来的，离开了基层干部的努力，党的基层组织就失去了主心骨。2005年，总书记在一些省市考察工作时又多次强调，各级党委和政府都要“真正重视、真情关怀、真心爱护广大基层干部”。这充分体现了党中央对基层干部的高度重视和深切关怀。村干部激励保障机制的建立和完善，就是从巩固党的执政基础，提高党的执政能力，全面建设社会主义新农村的高度，切实落实“三真”要求，关心爱护基层干部，激发村干部队伍活力，从而提高村干部工作积极性，不断推进新农村建设。

2、农村基层组织工作机制的建立和完善，必须顺应农村经济社会发展的实际。农村基层组织工作机制的建立和完善，需要结合当地的实际，特别是经济社会发展的实际。这些年，随着农村经济社会的发展，村干部已由“管事型”向“服务型”转变，村干部工作任务普遍提高。与此同时，村干部政治经济待遇偏低、生活上缺乏保障成了困扰广大基层干部的普遍性问题。村干部激励保障机制的建立和健全，有效的解决了这些难题，解除了村干部的后顾之忧，提高了村干部的工作积极性，促进了农村基层干部队伍健康协调发展。

3、农村基层组织工作机制的建立和完善，必须符合广大农民群众的心声。农村基层组织工作机制的建立和完善，目的在于更好的为广大群众服务，满足群众的愿望。在农村工作实践中，农村基层干部作为党的方针、政策的贯彻者和各项具体工作实施者，为落实党的富民政策作出了积极贡献。农民群众在村干部的带领下致富奔小康，增加了收入，提高了生活质量。一些村干部由于长期奉献、忘我工作，顾及个人家庭较少，在经济上收入不多，有的甚至不如一般农民群众。让付出者得到相应回报已成为广大农民群众的共同呼声。村干部激励保障机制的建立和完善，符合了农村群众的愿意，得到了广大农村干部群众的拥护和支持。