财政资金支持农民专业合作社政策研究

摘要：我国财政支持农民专业合作社政策存在忽视经济效益、公平效应和监管疏漏等问题。政府应加大财政配套的金融支持；财政资金支持要坚持多渠道、多层次投入，突出重点环节；同时，要明晰合作社内部产权，建立必要的外部和内部监督约束机制。

关键词：财政资金；支持政策；农民专业合作社

基金项目：河南省财政厅社会科学基金项目(20070307)。

作者简介：刘珉(1971～)，男，河南新安人，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生，主要从事农业与农村发展研究；茹广明(1957～)，男，河南洛阳人，河南农业大学经济与管理学院高级工程师，主要从事农业经济管理研究。

中图分类号：F320.2　文献标识码：A　文章编号：1006-1096(2009)02-0111-04　收稿日期：2008-10-04

有效的财政支持是合作社发展必不可少的外部条件。各个国家和地区由于财政收入和重视程度不同，对合作社的财政支持力度和方式也有所不同。我国是一个发展中大国，目前各类农民合作组织共有15万家。在合作社作用凸显、国家倡导“两个反哺”和“建设社会主义新农村”的新形势下，探索对合作社的财政支持问题具有重要的现实意义。

一、综述

对财政支持农民专业合作社的理论研究主要是从宏观角度和具体措施两个层面展开的。

Vanek(1970)指出生产合作社社员有将合作社收入分尽的倾向。合作社进一步投资的资金来源将会面临枯竭，这为合作社资金运作和外部资金注入提出了挑战。Alchian和Demsetz(1972)指出，生产合作社特殊权利结构所引发的五个主要缺陷影响合作社的效率，这些缺陷需要从制度层面上借助外力加以解决。应瑞瑶等(2002)、任大鹏(2004)认为农民合作社应当成为对农民实行补贴和对农业进行扶持的有效载体。郭红东(2003)对浙江省农经干部就“政府在目前农业专业合作社发展过程中的作用”问题进行调查。结果，25.1％的被调查者认为政府应提供资金支持且该选项比例最大。作者分析认为。从长远来看，政府的过分参与很容易造成“诺斯悖论”，即一方面国家的参与有助于合作社节省组织成本。促进其变迁，另一方面国家权力又是个人权力的最大和最危险的侵害者。张晓山(2005)认为合作社不可能超越阶段跨越式地发展；在我国当前，政府扶持合作社不失为一种理性选择，但是应该逐渐淡化部门和行政色彩。范水生(2007)指出合作存在着主观方面和客观方面的困境；对合作社要宏观引导，加大投入，实施“有限政府”扶持政策。

王正谱(2004)认为财政支持合作社首先要注意三个具体问题：扶持对象要明确，先规范后扶持；扶持重点要突出，财政资金应重点扶持信息服务、组织标准化生产等环节；扶持规模不宜过大，要有所差别。丁建华(2004)对财政支持资金来源和投入环节进行了分析。李扬(2005)建议在投入机制方面，各级地方财政也要比照中央政策配套投入，合力扶持，并且要充分发挥财政资金的导向作用和乘数效应；在运作机制方面，通过出台示范规章、制作标准文本等手段，规范当地农民专业合作经济组织的收费制度、财务制度和机构运作。在合作组织步入正常运作后，财政应逐步退出，避免过多的行政干预影响，尽早制定合作社法：在约束机制方面，应监督检查机制化。推行阳光工程，重视激励机制和风险防范机制。孔祥智等(2007)指出政府财政扶持的重点是培育合作社自身开拓市场的能力。唐华仓(2008)认为，从长期看，如何构建资金进入合作社的程序化通道，使合作社资金链进入自我循环至关重要。

此外，还有一些学者对国外财政支持合作社的做法进行了介绍。德国政府对合作社第一年补贴管理费用总额的60％，第二年补贴40％，第三年补贴20％。补贴总额要达到合作社生产性建设投资总额的25％；德国政府每年还向本国高等合作学院(系)拨款，培养合作社人才(张明生，1997)。法国政府对遵循“一人一票”原则和合作社分红原则的合作社免税；如果合作社与其他非合作社会员有业务往来，往来部分按法国企业通行的33％税率纳税，其余部分免税(李先德，1999)。日本政府对农协采取了很多优惠措施。在补贴方面，对中央会的事业费和一些项目给予补贴，每年扶持农业的资金约3兆日元，占财政支出的6％-7％；在税收方面，对农协长期实行低税制；在信贷方面，制定政策鼓励合作金融组织的发展，促使合作金融组织与其他类型的合作经济组织相互融合，开辟为一般合作组织提供金融服务的稳定渠道(李显刚等，2001)。美国政府制定法律支持对农民合作社的信贷，逐步形成了一个较完整的农业信贷体系。而且成立了旨在帮助农民组织合作社并提高其效率的专门机构。美国主要的支持政策放在合作社提高农产品质量、创造农产品出口条件等层面上(耿红莉，2007)。归纳起来，国外政府支持合作社发展的具体做法主要包括三个方面：一是制定减税、低税、免税政策或补贴政策；--是给予信贷扶持，帮助合作社发展各项互助合作金融和保险事业；三是宣传倡导合作社价值和精神，培养专业化管理人才。

国内外的研究从不同角度为财政支持合作社提供了理论支持和好的思路，但是对合作社财政支持的研究多是从政府角度出发，从供给而非需求出发提出建议，没有视合作社为市场主体。真正从合作社的需求动机和激励机制人手研究问题。本文力争在这方面有所突破。

二、我国财政资金支持农民专业合作社政策分析

我国目前财政支持合作社的理论依据主要是2007年7月1日实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》。其第五十条规定：中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。第五十一条规定：国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式。为农民专业合作社提供金融服务。第五十二条规定：农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。财政支持合作社政策的落实在我国取得了良好的经济效益和社会效益，降低了合作社生产经营成本，扩大了合作社生产规模，进而提高了合作社的专业化和标准化水平。然而，财政资金支持合作社在实际运作过程中存在的问题也不容忽视，具体体现在以下几个方面。

(一)财政支持资金的规模效益和互补效应没有得到充分体现

国家财政支持农民合作社目前更多考虑的是社会效益，片面追求总体公平而忽视经济效率的提高，对运用财政资金合理配置资源重视不够，致使财政支出扶持了一部分农民受益少、带动力不强的项目。

首先，资金投入的总量偏低。经济规模效益难以形成。

农民专业合作社的资金来源主要有社员股金、合作社会员费、提留的风险基金、公益金、公积金、银行贷款及其他来源，包括政府有关部门的扶持资金。由于目前农民专业合作社大多处于创办初期，一般只有农户人股的小额资金，注册资本很小，除去开办费、场地租用费、聘用人员工资支出等，用于经营的剩余资金并不多。而合作社扩大生产、购置设备以及收购农产品等需要大量资金，仅仅依靠合作社的自有资金，开展正常的生产和经营比较困难。虽然财政资金对农民专业合作社进行了扶持，但支持力度不大。受扶持的合作社数量较少，因此农民专业合作社普遍存在资金匮乏、运作困难的问题；即使得到财政支持的合作社，也认为支持只是杯水车薪，解决不了合作社的发展问题。以河南省为例，截止2004年，农民专业合作组织已发展到8473家，社(会)员数量达183万户，占全省乡村总户数的9.1％；拥有资产总额58.1亿元，年实现收入23.9亿元。2003年～2004年，农业部门在河南省建立中央级合作社试点3个，扶持资金45万元，省级试点10个；财政部门扶持建立中央级试点12个，扶持资金230万元，省级试点32个，扶持资金472万元(河南省财政厅农业处，2006)。从2005年起，郑州市财政每年安排支持农民专业合作社专项资金100万元，国家和河南省还有少量拨付，但面对几百家合作社，这些资金还是显得僧多粥少。2007年郑州市对所辖荥阳市和中牟县下发专项支持合作社资金分别为22万元和23万元。鉴于实际情况，这两个县市分别重点支持了本地几个典型的农民专业合作社，平均每个合作社获取资金在1.5-3万元之间。荥阳得到市财政支持的合作社仅有6家，占总数128家的4.69％；中牟县得到财政支持的合作社有10家，占总数的8.7％。资金投入总量增长难以保证的一个重要原因是，国家对合作社发展初期的资金“瓶颈效应”认识不足。另一个重要原因是。县乡财政困难的状况使得配套资金难以落实，农村税费改革后这一问题显得更为突出。

其次，国家财政资金支持合作社方式单一。互补效应难以发挥。现阶段国家财政支持农民专业合作社的方式大多限于资金无偿拨付，很少通盘考虑各种支持措施协调运用，发挥互补效应，比如采用以奖代补、技术支持、配套金融政策、减免税收等。以奖代补方面，一些地方的探索取得了很好的效果。但各地因实际情况不同，还没能有效推广：技术支持方面，目前合作社虽然组织了很多技术培训，但大多都是厂家为自我宣传之用，这必然会产生一定的局限性和误导性；配套金融政策方面，新合作社法确立了合作社的法律地位，给予了合作社法人资格，但社会上对合作社的法人地位了解不够。以至于对合作社还存在一些误会，现实中很少有合作社申请贷款获得成功；减免税收方面，财政部财税[2008]81号文件对相关税收政策也给予了一定的明确规定，对税收的标准进行了规范，对合作社销售自产的农产品免征增值税，对购进的免税农产品按13％抵扣增值税进项税。此通知没有对其他相关流转税和所得税给予明确优惠措施。实际上，我们不仅仅关注税收的标准问题。而且还关注对合作社征税引起的税收转嫁问题。由于农产品市场具有同质性，且属于完全竞争市场，就单个合作社而言，其面临的需求市场具有较大的需求弹性，而对合作社的生产单位农户而言，其供给则是缺乏弹性的。这表明当政府要对合作社征税时。合作社很难将税收向前转嫁给消费者，更多地只能是向后转嫁给生产者即合作社的社员；而且如果税率过高，还会如拉弗曲线描述的那样造成税收无效，这与合作社的公共性、弱质性和税收的公正、效益原则以及财政支持的目标是相冲突的。

(二)财政支持资金的导向作用和分配功能没有得到充分发挥

一方面，财政资金的导向作用不明显，没有带来示范效果。这一点体现在两个方面：一是财政资金的投入没有产生“蝴蝶效应”，引发社会资金的持续投入。这可能是由于合作社是新生事物，政策宣传不到位或者是投资主体预期不稳定造成的；二是财政资金的投入没有体现在合作社开展信息、培训、标准与认证、技术服务等重点公共环节。这可能与资金投放后无对接措施及合作社的资金匮乏和管理混乱有关。另一方面，财政资金分配不公，从而有损其社会功能。这一点体现在两个层次：一是在合作社间的分配不平等。由于中央政府和地方政府目标绩效不一样。地方政府发放财政支持资金时全面撒网或是只扶大扶强不扶弱，没有统筹规划该优先扶持哪一类合作社才更合理，致使一部分带动性强、有发展潜力的合作社没有得到支持；二是合作社内部的分配不到位。新合作社法规定合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额应按比例分配给本社成员。实际上政府的扶持资金不仅形成一块共有财产，同时还会产生一块机会收入。据调查，实际中由于合作社成立时产权不清及责、权、利关系不明确，以致管理混乱和信息不对称，很少有社员知道财政资金支持及运营的情况，致使人在缺乏激励约束的情况下产生不正当的利益索取。　我们从新古典经济学的角度对合作社间的分配不公加以分析。假定s0代表原有制度安排相对应的生产可能性边界；S1代表在既定主观绩效(公平)下，客观绩效(成本下降、产量上升、收入增加)的提高；s2代表在既定客观绩效下主观绩效的提高；s3则代表既改善了主观绩效，又改善了客观绩效(罗必良，2005)。在财力有限的情况下，上级政府拨付财政资金更为重视与再分配功能相关的主观绩效(s2)，下级政府及基层的目标绩效更偏重于追求反映经济效益的客观绩效(s1)。因此合作社间的分配不公。是由于上级政府的指导思想与地方政府及基层的目标绩效不一致引起的。

我们从委托人和人角度对合作社的内部分配不公加以分析。要想使人不存在机会主义的道德风险，必须满足参与约束s[f(x)]-c(x)≥u。人的报酬为s、f(x)为产量，人的劳动成本记为c(x)，机会收入为u。在参与约束下，要想使合作社整体收益最大化，须有maxIf(x)-S[f(x)]，于是参与约束最大化问题转化为对maxf(x)-c(x)-u]这一极大化问题求解。

在x*这一点上，人在守法前提下的努力可以使合作社的整体收益最大化，x*就是委托人希望得到的劳动水平，但是人不一定愿意付出x*的努力水平。为了避免偷懒，人才有加入并管理合作社且努力工作的动机。否则，人要么退出，要么通过其他方式(比如占有财政支持资金等)弥补自己的“损失”。因此，合作社内部分配不公的主要原因是供过于求的市场格局使掌控营销网络的大股东成为相对于惠顾农户更重要的资源。并由此而引发的利益索取与激励约束问题(马彦丽，2006)。

(三)财政支持资金拨付和监管环节出现漏洞

在资金拨付环节，存在相关部门截留国家支持资金的现象。财政资金在拨付和流转过程中，由于采用自上而下、层

层落实的方式，所以常会因资金管理的多环节和资金投放的多重去向而使支持行为失效。更严重的问题是财政资金非合作社化，即出现财政对合作社投资的种种“渗漏效应”。在资金管理环节，财政支持政策实施缺少有效监督。从合作社外部环境看，有的基层政府存在地方保护主义，合作社在上报数据时有虚报以套取国家财政资金的现象。从合作社内部监督层面上看，财务制度流于形式。缺少一套完善的监督制度。谈判中处于弱势的中小社员投资太少，不足以使其成为有效的委托人，这种产权结构也不足以激励中小社员采取行动监督合作社人的经营行为。这一点很像博弈论中的智猪游戏(张维迎，2004)。

我们作分析如下。局中参与人：大股东和小股东；行动：监督和不监督两个策略；结果：支付矩阵中的四个支付(5，1)，(4，4)，(9，-1)，(0，0)。大股东和小股东从监督中得到的收益并不一样。监督需要搜集信息、花费时间。在监督成本相同的情况下，大股东从监督中得到的好处显然多于小股东。这里大股东类似智猪游戏中的“大猪”，小股东类似游戏中的“小猪”。纳什均衡是，大股东担当起搜集信息、监督人的责任，小股东则搭大股东的便车。而大股东常常和人是一体或由于利益的一致性存在串通，所以对合作社运营的监督往往处于缺失和无效状态。

三、财政资金支持合作社发展的政策建议

首先，财政资金直接支持的同时，应加大财政配套的金融支持。在财政资金直接支持的同时，要鼓励金融部门大力扶持合作社，开通“绿色通道”或给予公正待遇。针对农民专业合作社无抵押、无担保、存在贷款难的问题，政府可以通过担保或安排风险抵押金等多种形式，透过农业银行、农村信用社等信贷机构向农民专业合作社提供低息和贴息贷款。其次，财政资金支持要突出重点环节。财政资金安排要统筹兼顾、保证重点、照顾一般。在重点扶持典型合作社的同时，要大力扶持带动性强、具有发展潜力的尚处于起步阶段的合作社。再次，财政资金支持方式要灵活多样，坚持多渠道、多层次投入。财政支持方式要灵活多样，支出政策和税收政策并用。支出政策的主要方式是投资、补贴等；税收政策的主要方式是减税、退税等。坚持多渠道投入。除了资金直接补助外，也可通过支持开展培训活动增加对农民专业合作社的智力投资，还可通过政府采购解决合作社的产品销路问题，对运行较好的农民专业合作社实行以奖代补的方式也是一种好的选择；坚持多层次投入，政府可以引导商业信贷资金、民间资金、国外资金参与合作社的发展与建设，扩大财政对合作社的支持范围。第四，相关部门要建立必要的监督约束机制。在鼓励扶持合作社发展的同时，要完善监督约束机制，对财政支持的资金进行必要的审计与稽查，杜绝各种占用和挪用现象，使财政支持资金拨发渠道畅通，运作效率提高。第五，应明晰产权，加强合作社内部管理。明确界定合作社的出资人、经营者与生产者之间的权利和义务关系。完善合作社的内部治理结构，克服偷懒和搭便车行为，克服合作社在创立之初由于注册不规范带来的产权隐患和激励约束问题，降低交易费用，以利于合作社实现健康、有序、良好的发展。