乡镇长直选与新农村建设

摘要：建设社会主义新农村，必须要有一支高素质的乡镇干部队伍和一个受到人民拥护、依法办事、廉洁高效的乡镇政府。近年来，四川、云南一些乡镇试点的实践经验证明，改革乡镇干部的用人机制，扩大基层民主，实行乡镇长民主直选，提升乡镇干部的素质，将有力地促进社会主义新农村的建设。

关键词：建设新农村；乡镇长；民主直选

中图分类号：D422.8文献标识码：A文章编号：1004-1605(2006）05-0027-04

作者简介：姜平(1929- ），男，江苏高邮人，南京大学历史系教授，主要研究方向为中国近现代史、派史、政治体制改革等。

十六届五中全会，中共中央提出了建设社会主义新农村的重大战略任务，将建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，提上了党和政府的议事日程。而这个宏伟计划能否顺利实现，除了依靠各级党和政府正确执行“城乡统筹”的“科学发展观”和“工业反哺农业”、“城市支援农村”等一系列支农、惠农的方针政策外，关键在于有没有一个热心为农民服务、依法办事、廉洁高效的乡镇政府，和一支能够团结带领农民群众建设家乡的高素质的乡镇干部队伍。而乡镇政府和乡镇干部的现状却不尽如人意，远远不能适应新形势和新任务的要求。

最近几年，为提高乡镇干部素质，改善干群关系，各地进行了多种形式的改革试点：一是尽力完善村民自治制度，二是进行乡镇长的公推公选，但因为种种原因，这两种做法都存在不少问题；三是进行了乡镇长民主直选。四川省步云乡早就进行了直选试点；2004年云南省在少数民族地区的石屏县七个乡镇，又同时进行了乡镇长民主直选，都取得了成功。他们的基本做法是，按照充分发扬民主的精神和规范化的民主程序，制订出《选举办法》，放手让群众推荐乡镇候选人，并在认真开展竞选的基础上由选民直接投票选举。这样做得到了广大群众的热烈拥护，效果极好，显示了乡镇长直选具有强大的生命力和优越性，为社会主义新农村建设和农村基层民主建设提供了一个很好的思路。

一、四川步云乡乡镇长民主直选首创奇迹

1998年12月四川省遂宁市步云乡进行了民主直选乡长的试点，取得了成功，这是我国建国后在党的领导下进行乡镇长直选的第一例，引起了广大干部群众和有关学者专家的关注，在国内外都产生了很大影响。

(一）直选的做法和概况

步云乡是遂宁市一个远离城市、交通闭塞、资源贫乏、经济落后、居民以农业为生的贫困乡，它距离城市50公里，没有公路可通，全乡只有一部电话，农民一半是文盲。但就是这个穷乡，直选前乡干部的腐败和大吃大喝成风，负担很重，因此群众对干部非常不满，干群关系紧张。

这次乡长直选试点，区里早就开始准备，并在北京研究“中国基层民主”课题的专家参与下，按照充分发扬民主的精神和民主程序，制订了《步云乡选民直接选举乡长的试行办法》，经乡人大主席团通过后实行。区里还组织了指导该乡选举工作的领导小组。

1998年11月底步云乡选举工作正式开始，分以下六个步骤进行：

建立选举领导机构：乡成立选举委员会，各村(选区）建立领导小组。

宣传发动、公开报名。凡25周岁以上的公民，只要具有高中(含自学）以上文化程度者，并得到30人以上选民的联名推荐，均可报名，结果共15人报名参选，其中包括乡干部5名，村干部2名，中小学教师4名，企业家3名，外出打工回来参选的1名，经审查报名者全部合格。

通过预选确定正式候选人。《试行办法》规定：预选由选区联席会议投票。联席会议成员包括：乡选举委员会委员；各村党支书、村委会主任、村民小组长；乡直属部门主要负责人；由选民推选的选民代表；总共163人。联度会议投票前先听取每个参选人20分钟的施政演讲，10分钟回答提问，然后进行无记名投票，选出二位正式候选人。《试行办法》还规定，另由执政党提名一位候选人，与前两位候选人一道作为正式候选人竞选。

三位正式候选人公开竞选。选举委员会统一安排候选人到各选区发表施政演说，回答选民提出的问题，并先后组织了13场辩论。通过一场又一场的辩论，使选民对各位候选人的长处、短处都看得越来越清楚，这就为他们投票准备了条件。

选民投票选举。不得委托，也不设立流动票箱。为了防止舞弊，各投票点均设立了秘密划票间，参加投票的选民达到了注册选民的90%。投票结果，原乡党委副书记、副乡长谭晓秋得票占总票数的50.19%，以得票最多当选。

由乡人大主持乡长宣誓就职仪式。

(二）乡长民主直选后出现了奇迹

新乡长上任后一年半时，北京的有关专家到该乡进行了深入的调查访问，感到该乡直选前后发生了几个重大变化：

一是乡政府的工作态度和行政效能发生了重大变化。直选后，因新乡长在竞选时对人民作了10项承诺，兑现诺言就成为乡政府施政的工作重点。到2002年底，10项诺言已兑现9项，各项工程陆续完成或即将完成，步云乡的落后面貌发生了人们原来不敢想象的重大变化：乡级公路已经修通4.9公里；电话光纤铺设完毕，全乡已有不少民用和公用电话；电视转播网已开通，群众已能看到电视；镇场已建好，街道整齐，集日生意红火；学校校舍被整修一新，孩子们已从危房中迁到新校舍上课；果树种植和渔塘养殖及家兔养殖已获大力发展，步云乡单一的农业结构发生改变。为什么能在两年时间内发生如此大的变化？谭晓秋对访问者的回答是：“由于本人是被选举上台的，选举中老百姓对自己投了支持票，因此，上台以后就时时刻刻不敢忘了老百姓，不敢欺骗老百姓，不敢忘了对老百姓的承诺。”

二是人民群众对党和政府由过去的不满变为比较满意，特别是对新乡长个人评价很好，感到他工作踏实努力，而且非常廉洁，并认为两年中乡里搞了那么多工程，确实是为人民办了好事。如果不实行乡长民主直选，这是根本办不到的。这就化解了原来的干群矛盾和乡与村的矛盾，建立起干群一致和乡与村互相配合的新关系，实现了农村社会的安定和谐。上级对步云乡的工作成绩也充分肯定，市中区区委授予步云乡“四好”(学习好、团结好、勤政好、廉洁好）的荣誉，谭晓秋本人也获得了“四好”(上级政府评价好、同事评价好、人大评价好、同上级相处好）的声誉。新乡长上任一周年时，谭晓秋向乡人大作了述职报告，大家听了很满意，57名人大代表对报告全都投了赞成票。

三是乡干部的腐败得到遏制。该乡原来吃喝风非常严重，人民群众意见很大。在乡长竞选时，谭晓秋把克服干部腐败作为他上任后要做的10项承诺之一。当选后他对吃喝问题做了制度性的约束，吃什么，谁来吃，为什么要吃，都要记录在案并公开。

2002年该乡乡长换届时，仍然进行了乡长民主直选，谭晓秋继续以高票当选乡长。

二、云南石屏县七个乡镇“直选”的显著成效

(一）直选工作的特点和基本做法

石屏县属云南省哈尼族彝族自治州，是国家重点扶持的贫困县，2004年2月至4月，在州委和县委领导下，在全县七个乡镇，同时开展了乡镇长直选工作。4月下旬，10万群众以空前高涨的政治热情投票选出了他们自己满意的乡镇长，参选率高达97%。石屏县的乡镇长直选，在全国实现了两个重大突破：一是此前各地的直选都是在个别乡镇进行的，而这次该县是在全县范围内同时展开(该县共有9个乡镇，有2个乡镇因刚刚换届未参加）；二是原先全国各地进行的乡镇长直选试点都是在汉族地区进行，而这次却是在少数民族地区进行，并得到了群众的热烈拥护，因而在全国产生了很大影响，引起了各界的高度关注。

这次直选工作进行的步骤、方法与四川步云乡类似，但又有一些新的改进。在全过程中始终贯彻了三条：一是坚决相信群众，充分发扬民主，既不搞“内定”名单，当地党组织也不向选民推荐候选人，完全由个人报名申请，群众推荐。二是按章办事，做到公正、公开、透明。试行办法规定“凡高中以上文化程度，有一定经济社会行政管理能力，户口或工作关系在乡镇，年龄在25岁至45岁之间”并“有30名选民联名推荐”者，就可以成为初步候选人。结果7个乡镇共有77人报名作为乡镇长候选人，其中有副科级以上干部24名，机关干部职工20名，中小学教师13名，村委会干部6名，农民14名。三是着力组织好竞选活动，为群众择优投票创造条件。试行办法规定，各乡镇以村民委员会划分选区，每位正式候选人以抽签为序，到各个选区发表竞选演说。各候选人为了展现自己的能力，都在调研的基础上形成了本乡镇的发展思路，在竞争演说中提出自己的施政纲领，并当场回答群众提出的各种问题，从而就使选民清楚地看到了每位候选人不同的经历、知识、能力、长处和短处，以便为他们进行比较，这就为他们择优投票选举自己最满意的人创造了条件。

(二）直选工作的显著成效

一是优化了乡镇长队伍，使乡镇干部有了“公仆”意识。乡镇长由选民“直选”与过去由乡镇“人大”选举产生，效果大不相同，乡镇干部普遍认识到今后自己的政治前途取决于群众是否拥护，各项工作既要对上级负责，又必须对百姓负责，这就使他们有了“公仆”意识。如这次参加竞选牛街镇长的张强，数年前大学毕业后来本县工作，曾任县农业局副局长，直选前任牛街镇党委副书记和代镇长。直选工作开始时他毫不在乎，有笃定当选的思想，后来看到竞选者达19人，其中不少是大学毕业的副科级以上干部，上级又明确宣布不搞推荐和“内定”名单，他“才感受到了一种从未有过的压力”。为迎接竞争、争取群众的支持，他深入到全镇各选区进行认真调研，随后提出了一个能加快全镇发展、符合广大人民利益和愿望的竞选纲领，在竞选期间按规定他先后到11个选区发表演讲，并当场回答村民提出的各种问题，群众普遍感到满意，但他仍丝毫不敢松懈，他回忆说：直到选民正式投票后，“当我知道自己在总票数中获得了66.7%的选票时，我的眼睛湿润了！我认识到了这是人民对我的信任和支持，也认识到了自己对选民应承担的责任。”

二是大大改善了党群干群关系，增强了党的执政基础。由于把选举乡镇长的权利直接交给了群众，使广大农民真正感受到自己的民利，群众有了当家作主的民利，又看到干部作风的转变，改变了群众以往对乡镇干部和乡镇政府的看法，消除了不满和怨气，也消除了以往对党的怨言和误解，变为信任与拥护党和政府，这就大大增强了党在农村的执政基础，提高了党的执政能力。

三是出现了干群关系和谐、同心协力共谋发展的新局面。这次直选使乡镇干部不论是当选者还是落选者，都看到了自己以后的政治前途要由群众决定，因而普遍改变了以往对群众的那种高人一等的态度。所以选举后群众纷纷反映：现在乡镇干部没有架子了，对人更客气，做事更踏实了，更值得信赖了。同时群众因为有了主人翁思想，更加关心家乡的建设和发展，也愿意随时向干部反映情况，提出各种要求和建议，干部也能认真所取群众意见，遇事和群众商量，出现了干部群众同心协力共商发展大计的新局面。牛街镇的张强当选镇长后，不但立即根据群众提出的改善生态环境和教育工作的意见，研究出台了以煤代柴的管理办法和设立了重奖贫困学生的基金，而且认真采纳群众提出的意见和建议，修改、完善了《牛街镇五年发展纲要》。《纲要》修订后，张强满怀信心地说：“我相信，这个直接吸收了村民意见、集中民智的发展计划，一定会非常符合我们牛街的实际，得到群众的拥护。”大桥乡李俊被选为乡长后，为了兑现对群众的承诺，开工修建了15公里公路。

石屏县乡镇长直选圆满完成后，策划和领导这次直选工作的州委书记罗崇敏在总结直选成功经验时深有体会的说：要改革发展就要有创新的勇气。党的十六大把建设社会主义政治文明与建设物质文明、精神文明一道，确定为全面建设小康社会的目标。但农村究竟应该如何推进政治文明建设？我们根据“立党为公”、“执政为民”的宗旨，从“发展要有新思路，改革要有新突破”的要求出发，进行勇敢的探索，要改革就别怕风险。应该依靠群众，发动群众，充分相信群众的判断能力。直选工作开始前，我们有些同志对在全县范围内搞直选是有顾虑的，一是认为这里是经济文化落后的贫穷县，又是一个少数民族地区，怕出现宗族渗透等情况影响社会稳定；二是怕一些媒体作不负责任、不准确的报道，引起上级和外界的误会，等等。实践证明，人民群众中蕴藏着推进民主政治的巨大热情和力量，我们对选举办法进行改革的探索完全符合党心民心，只要各级党组织加强领导，精心策划，依照国家法律和充分发扬民主的精神，事先制订好一整套的规则、程序、办法，将其全部公开，并严格按照这些规则、程序办事，始终将直选工作置于社会和选民的监督之下，打消选民对直选工作的各种疑虑，赢得选民的充分信任和支持，就能取得成功。我们这次获得100%的选民登记率和97%的参选率，工作进行得非常顺利，正是相信群众、发动群众、依靠群众的结果，这是对我们“执政能力建设的一次检验，是我们提高执政能力的一次探索”。

三、乡镇长直选对促进我国改革发展稳定具有重大意义

从步云乡开始的乡镇长直选不是偶然产生的，它是继承发扬了我党在抗战时期就实行的民主选举制度的成功的优良传统，是这一制度在社会主义建设的历史新时期的运用。“直选”代表了广大群众的愿望和根本利益，体现了“三个代表”的重要思想，为党在全国九亿农民中扩大基层民主，贯彻落实十六大提出的“发展社会主义政治民主，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来”的方针，找到了一种行之有效的好方法，好形式。同时它又为防止干部腐败创立了一种重要的新制度，为实现农村的社会和谐和建设社会主义新农村提供了重要保证。

通过对四川、云南各试点乡镇实践经验的研究，我感到：乡镇长“直选”，与老的选举办法相比，效果大不一样，充分显示了直选的优越性和生命力，它对我国目前的改革、发展、稳定具有重大的促进作用，对建设社会主义新农村有积极意义，概括起来，表现在以下五个方面：

第一，经人民群众选举出来的乡镇长一般都是优秀共产党员，大大提高了乡镇长的素质，增强了乡镇长的荣誉感和责任感。副乡镇长由当选的乡镇长提名推荐，并经乡镇人民代表大会表决通过，其人员素质也比较好。这样就使乡镇政府成为一个得到人民拥护、干部作风民主、具有“公仆”意识、办事公道、廉洁高效的基层政府，为人民群众造福。同时，直选制度也为乡镇干部的廉政、勤政提供了制度保证。

第二，实行乡镇长直选后，群众与干部的对立情绪很快消失，乡村两级的各种矛盾得到了缓解，群众以往上访的问题逐步得到解决，这为建立上下齐心、干群一致、团结合作、共谋发展的和谐农村创造了条件，对维护全国改革、发展、稳定的大局起了良好作用。

第三，由于党领导和支持农民直接选举自己满意的乡镇长，就消除了广大群众以往对党的误解和不满，大大提高了党和政府的声誉，增强了党执政的合法性和领导地位。

第四，乡镇长直选后，乡村两级干部之间的利益冲突消除，变成了上下齐心、互相支持的关系。在廉洁奉公的乡镇政府的支持、帮助和指导下，村民自治步入了正轨，逐渐走上健康发展的道路。

第五，民主直选使人民有了当家作主的权利，激发了人民群众的主人翁思想，充分调动了他们发展经济文化、改变家乡落后面貌的积极性和主动性，促进了各乡镇经济文化的发展，步云乡乡长直选后，两年内该乡的面貌就发生了重大变化。石屏县经过直选的各乡镇，由于干部群众共谋经济发展，一年后各乡镇的GDP就得到了快速增长，地方财政和人民收入均显著增加。

多年以来，有些同志对乡镇长直选抱怀疑态度，他们认为农民文化水平低，缺乏民主习惯，实行乡镇长直选条件不成熟；也有的人担心，如果实行乡镇长直选，宗族、宗教势力会乘机活动，可能会影响社会稳定；但实践证明，他们都低估了我国农民群众的觉悟。还有一些干部认为直选会使党“失去用人权”，实践证明，步云乡和石屏县经直选产生的全部乡镇长，都是既有愿意为人民群众服务的良好品质，又有较强的领导能力，很好地贯彻党中央的战略部署，能够团结和带领群众促进经济社会发展的优秀共产党员和党的干部，他们由广大人民群众用高标准在许多候选人中选的，踏踏实实地为老百姓办事，得到老百姓的拥护和欢迎。四川、云南部分地区乡镇长直选，扩大了基层民主，改革了乡镇干部的用人机制，提升了乡镇干部的素质，有力地促进了社会主义新农村的建设。