试论我国行政程序法的价值

摘 要：行政程序法是现代行政法的重要组成部分，目前，在我国还未出台行政程序法的背景下，有必要明确我国行政程序法的价值取向。本文就行政程序法三方面的价值：公正价值、效率价值和秩序价值进行探讨。最后，本文根据以上价值，以《湖南省行政程序规定》为例，对我国行政程序法的可行性研究展开讨论。

关键词：行政程序法；价值；

一、行政程序法概述

行政程序法是以实现公共行政职能为目的,调整行政法律关系主体在行政活动中的程序法律规范和原则的总和，主要调整行政主体实施行政行为时所遵循的程序，包括行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时间等要素，同时也调整行政相对人在行政活动中的行为程序，它是将影响相对人实体权益及行政效率的重大行政程序法律化的结果。【1】马怀德教授在《行政程序法的价值及立法意义》一文中，提出“程序与实体同等重要，程序的不当必然导致实体结果的不公正，程序的违法同样会导致行为的违法。”【2】在现有的法律框架下，虽然我国已经制定《行政诉讼法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》以及《国家赔偿法》，但是行政程序规定分散于各单行法中，由于单行立法导致法律条文之间出现前后矛盾、相互冲突、不一致的现象，这将给相对人的权利带来不公正的影响。因此，为进一步“限制国家权力，保障公民权利”，行政程序法显得愈来愈重要。

二、行政程序法的价值

价值是指客体对主体需要的满足，而于伦理上而言，价值又是指对人格尊严的尊重与推崇。将价值的概念推及到法律，则可归纳出法律的价值是指“法律满足人类的需要及对法律需要的评价。”【3】罗金斯曾说“法律就是社会目标和愿望的表达”【4】255在我们现有的社会条件下，法律的价值就体现为人们对自由、民主、公平、正义的追求以及对实现这些价值目标所依赖的法律制度和评价标准的向往。“一种法律程序应体现何种法律价值，并不是人们主观意志的产物，在很大程度上取决于法律程序所承载的实体法内容性质”【5】143目前，学术界对行政程序法价值的没有形成统一的看法，其中几种代表性的观点如下：美国盖尔洪把行政程序法的价值归结为效率性、公正性、正确性和可接受性四大类；我国周佑勇教授将行政程序法的价值划分为目的价值、表式价值和评价标准；又有人认为行政程序法的基本价值在于拓宽公民参政途径，规范行政主体的行政行为，确保行政相对人的程序权利。这些观点都是学者们站在不同角度分别从行政程序法特点、功能以及它们之间的相互关系而得出，尚未明晰行政程序真正的价值何在。在行政法治的大背景下，并结合我国政府行政权力扩张与膨胀的社会现实，笔者也认为，正在起草中的行政程序法价值应该体现为以下三点：公正价值、效率价值和秩序价值【6】。

（一）公正价值

公正可以理解为公平和正义，又可分为实体正义和程序正义。程序正义最早源于英国普通法中的自然公正原则，这一原则有两个方面的基本内容：一是任何人都不得自己担任自己的法官；二是任何人在受到不利影响之前都有权要求被听取意见。罗尔斯在《正义论》中指出，任何社会制度的道德基础都是正义,正义是社会制度的首要价值，同时也对程序正义进行了全面的阐释，要求在行政活动中不仅要关注行政行为结果的正当性，而且还应关注产生该结果的过程或程序本身的正当性。【7】1-2

首先，程序可以保障公正价值。任何一部完整的行政程序法，都非常重视行政程序制度的建立与完善，诸如听证制度、回避制度、中立制度、救济制度、先取证后裁决的制度，通过这些制度对行政主体加以约束，实现了形式的公正，确保行政的公正与透明，避免“暗箱操作”带来不利影响。

其次，程序可以实现公正价值。行政过程中的参与程序、信息公开程序、辩论程序，有助于落实相对人的参与权、知情权。如行政处罚程序中就规定，实施行政处罚的依据必须公开、实施行政处罚前要及时通知行政相对人，这些程序性的规定就有效保障了相对人的合法权利，进一步实现公正价值。

行政程序法在内容的设计上，首先是针对权利义务的规定，行政主体应履行告知、回避、不偏私、说明理由等义务，行政相对人可以享有申诉、抗辩、要求听证等权利；其次在制度方面，应加强公开、参与、申诉、取证、救济等制度的设计与完善；最后，应该明晰责任主体、责任追究范围以及承担责任的方式。对行政主体来说，由于“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到界限的地方才休止”【8】225因此行政程序法应给设置相应的程序义务，加强制度建设、明确责任主体，抑制行政权力的扩张及滥用，消除行政行为的恣意性，确保行政权力规范化、合法化的行使。

（二）效率价值

所谓效率，就是产出和投入之间的比例。而行政效率，即是指“一定行政行为在单位时间和空间所产生的社会效果与在此行为过程中所付出耗费之比率。”【9】大陆法系以效率作为法律的核心价值，以西班牙为代表，1958年颁布的《行政程序法》明确规定行政行为应根据经济、速度、效率等规则进行。由于在行政法律关系主体中，行政主体与行政相对人所拥有的人力、物力、财力和精力都是有限的，因而提高行政效率对维护公共利益以及个人利益的实现都具有非常重要的作用。效率价值在行政程序中体现在如下几个方面：

首先，在程序的设计上，应该简单易行、客观明确、统一有序，突出程序的规范性、可操作性，避免程序混乱、繁琐现象的产生，尽可能以最少的行政成本消耗获取最大的社会效益。其次，在权力上，应赋予行政主体相应的自由裁量权。由于行政活动频繁、行政事务复杂，这就要求在不损害相对人利益的情况下，赋予行政主体及其行政人员一定的自由裁量权，使其能有效、灵活、经济的处理行政事务，最终达到便民高效的行政目的。第三，在制度建设上，应加快时效制度、简易程序制度、制度、紧急处理制度、申诉不停止执行制度、联合决定制度以及行政协助制度的制定或完善。

在目前我国行政法治的背景下，政府机构依然蔓延着相互推诿、责任不清、效率低下的官僚作风，为适应新形势下的要求，有必要设置简单易行、迅速及时、统一有序的行政程序来增强行政机关的执行力，这样才能克服政府的作风，增强政府的公信力。

（三）秩序价值

早在古希腊时期亚里士多德就提出“法律就是秩序”。法律的价值取向在于秩序，以至于后人直接将二者合称为法律秩序。政府应社会共同体对秩序的诉求而产生，它的使命自然应是既合规律又合目的地制定各种社会规范，建立法律的、道德的等各种社会控制制度，以保证社会秩序的实现。【10】由此可以看出行政秩序通过法治和伦理这两种方式得以建立，一是法律秩序，二是伦理秩序。首先，行政程序法作为一部基本的法律，它有着法律秩序这一基本的价值追求，通过严密的法律体系使社会生活规范化、制度化、合法化。其次，在行政管理活动中，维护伦理秩序是最基本的要求。

现代行政程序法都赋予了公民知情权、民主参与权，尤其是当行政主体做出不利于相对人的决定时，相对人拥有法定的申述、抗辩或者要求听证的权利，因此公民就可以通过一种合法的途径来表达自己的意见和诉求，这有利于增强相对人对行政主体配合与认同，使其更能接受行政机关做出的决定，从而缓解行政主体与相对人之间的摩擦与矛盾，减少事后提起行政争议的可能性，维护和促进社会的稳定。当前我国处于扩大改革开放的重要阶段，而改革的过程也正是社会利益重新调整的过程，因此为避免社会矛盾的恶化，需要保护好权利主体的合法权利，拓宽伸张权利的途径和渠道，从而实现社会的稳定与发展。

三、行政程序法的可行性研究――以《湖南省行政程序规定》为例

2008年4月湖南省政府借鉴国际上“先地方，后中央”的立法路径，率先制定了一部旨在推进程序法治的行政程序规章――《湖南省行政程序规定》，开创了我国行政程序统一立法的先河。行政程序法三方面的价值：公正价值、效率价值以及秩序价值，为了实现这些价值，在我国的法治实践中，程序立法如何开展？如何进行程序制度设计？本文将以《湖南省行政程序规定》为例，对以上问题进行探讨：

（一）如何实现公正价值

公正作为行政程序法追求的首要价值，其在制定中必须以“程序正当”为基础，以“听证制度”为基本的核心，通过程序公开、回避制度、救济制度，实现结果的公正与合法。《规定》始终以“正当法律程序”为基础，将程序正当作为行政主体行使公权力时必须遵守的基本准则，一是行政机关实施行政管理除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，应当做到程序公开（要求公开政府办事的依据、过程和结果）；二是与处理的事务存在利害关系时应当回避或不单方接触，三是应该确保行政相对人的知情权、参与权、救济权的实现。

（二）如何实现效率价值

为提高行政效率，增强行政效能，在行政程序法的构建过程中必须贯彻高效便民的原则，加快时效制度、简易程序制度、紧急处理制度、申诉不停止执行制度、联合决定制度以及行政协助制度的制定或完善。《规定》确定了高效便民原则，明确规定级别管辖和地域管辖、管辖争议解决、部门联席会议、行政协助等具体制度，通过行政执法体制改革，以行政服务中心为载体，减少审批程序和环节，简化政府工作流程再造，同时还对行政执法期限作出明确规定，对不作为和缓作为也确立了相应的责任追究制度，有利于防止推诿扯皮现象的产生，从而提高行政部门的整体效能。

（三）如何实现秩序价值

行政程序法应赋予公民参政议政的权利，通过公众参与，实现政府与公众的良好沟通与合作。首先，《规定》对公众参与行政决策、行政执法作了具体规定，比如公开征求意见、陈述申辩以及投诉举报等制度，其次，专章规定行政听证程序，明确要求行政机关充分考虑、采纳当事人的合理建议，不予采纳的，要求要说明理由，并向社会公布意见采纳的情况。此外，行政机关不能随意变更、撤销任何行政行为，特别是授益行政行为，即使是基于公共利益的需要，也应给相对人公正的补偿。

《规定》通过程序手段实现控权的目的，有利于保障和维护公民的民利和合法权益，实现由“管理者本位”向“公民本位”这一行政管理模式的转变，提升政府行政效能和依法执政的能力，切实推进我国的法治进程。在行政程序法这一价值体系的指导下，湖南省首次制定了具有可行性、规范性和创新性的行政程序规章，其制定及实施的经验和做法，将对其他省、市，乃至全国统一的行政程序立法产生良好的借鉴意义。

参考文献：

[1]马怀德．行政法的价值及立法意义．政法论坛[J]．2004，（5）．

[2]马怀德．行政法的价值及立法意义．政法论坛[J]．2004，（5）．

[3]周安平．行政程序法的价值、原则与目标模式．比较法研究[J]．2004，（2）

[4]迈克尔•罗金斯．政治学[M]．林 震译．北京：华夏出版社，2002.

[5]应松年、刘莘．行政处罚法理论与实务[M]．北京：中国社会出版社，1996．

[6]马怀德．行政法的价值及立法意义．政法论坛[J]．2004，（5）．

[7]罗尔斯．正义论[M]．何怀宏等译．北京：中国科学技术出版社，1988．

[8]孟德斯鸠．论法的精神[M]．北京：商务印书馆，1990．

[9]周佑勇、李煜兴．行政程序的价值定位．法学杂志[J]．2002，（3）．

[10]王文科．行政秩序与公正追求中的伦理之思．伦理学研究[J]．2006，（1）．