从“拆迁”到“征收”

政府征收权剥夺了财产所有人退出交易的权利,因此各国均对其进行了严格规定。

国务院法制办宣告将废除《城市房屋拆迁管理条例》,并制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)。这个条例仍存在诸多问题,不过它至少取得了一个进展:废除了拆迁,引入了征收。

作为一个带有中国特色的概念,《城市房屋拆迁管理条例》所界定的“拆迁”本质上是政府对居民房屋土地产权的“征收”。各国都有征收制度,但用词不同,背后的制度也就大相径庭。

现代法治社会的一项基本原则是人人平等,政府与民众在法律之下是平等的。它体现在财产问题上就是指:政府不得侵犯私人财产权。不过,政府肩负着某些私人不能承担的职能,它在完成这些工作时可以享有某些针对公民的强制性权力,其中就包括财产的征收。

比如,某地修建一座法庭或者教育局兴办一所学校,需要一块土地。这个事情对于共同体的秩序和公共福利来说很重要。如果政府有现成的土地当然好办,假如没有,就需要从私人手里获得一块土地。按照法治原则,政府机关应当与现在占有这块土地的公民进行协商、平等交易。此时的政府跟私人、企业没有什么区别,通常也可以由此获得所需土地。

但有的时候,双方无法达成协议。如果是私人或商业机构,当然只能放弃。政府虽然也可以放弃,但有时候它穷尽了其他办法,最终发现仍然需要这块土地,这时,它就可以申请动用征收权。

从政治哲学上说,“征收”(eminent domain)是一种国家。征收权是国家固有的强占公民私人财产、剥夺公民财产,或者在给予公正货币补偿但不征得所有人同意的情况下强占公民财产的一种权力。它是一种超越市场自愿交易范畴的行为,本质是剥夺了土地持有人退出交易的权利。征收在很多国家叫做“强制性购买”。上世纪80年代之前,中国农民有一个熟悉的词叫“征购”――你必须出售,不享有拒绝交易的权利。

由此可以看到,征收权是一种可能带来毁灭的权力。如果政府随意使用这种权力,公民的私人财产权就没有了保障,由此就不可能有市场秩序,甚至不可能有基本的社会秩序。因此,法治较为健全的国家均对征收权的行使划定了严格的范畴,使之成为一种例外。市场秩序和法治秩序要求,征收行动必须是偶然发生的,不能成为常态。

为征收权划界的基本原则就是“公共用途”或者“公共利益”原则:政府必须基于明显的、合理的公共利益理由,才可以启动征收公民私人财产权的程序。不属于公共利益范畴的,就绝不能动用这种权力,而应按照平等交易原则自愿交易。不仅如此,法律中还特别对公共利益的确定与审查程序进行了严格的规定。

政府是否有必要启用征收手段,需要通过民主程序来决定。征收是一种,因此在很多国家,比如美国,征收令由立法机构做出而非行政部门。行政部门必须向立法机关申请启动征收程序,经立法机构审议后或予以批准,或予以拒绝。这样设计的理由是:比起行政机构来,由民众直接选举产生的立法机构更像机构,它更有可能站在民众的立场上思考问题,防止行政机构滥用权力。

在这个过程中,财产将被征收的民众也有权参与决策、表达意见。此时的立法机构类似于中立法庭,政府机关与民众双方的诉求都能得到充分表达。而政府通常也会给出高于市场价的征收价格来作为补偿。

如果政府没能说服被征收人,而立法机构又下达了征收令,被征收人仍然可以找到救济办法:到法院,让法官再来审查征收令是否合法、合理。

征收对于不愿意让出产权的公民来说,终究是一件痛苦的事情。但通过上述程序,这种痛苦将被控制在最小限度。

作者:民间经济学者 秋风