关于中美公共信息资源管理比较及启示

论文摘要：通过对中关公共信息资源管理体制、管理机构、信息政策法规的比较研究，得出一些针对我国公共信息资源管理存在问题的启示。

论文关键词：公共信息资源；信息资源管理；比较分析；中国；美国

公共信息资源属于公共物品的范畴。公共信息资源管理是以政府为核心的多元社会行为主体及其网络化组织结构，为了最大限度地促进信息资源的全社会共享和信息资源效用价值的实现，维护社会公共利益，综合运用各种政治的、经济的、文化的、技术的管理方法和手段，在公共参与下实现对公共信息资源的多元管理。

1中美公共信息资源管理比较

1．1管理体制

美国公共信息资源管理体制是协调分散模式。分散式管理体制是由市场需求自发地对公共信息资源进行协调政府一般不作干预，各级政府没有建立相应的行政与业务管理机构，但能及时满足不断变化着的社会信息需要，从总体上对信息产业充分发挥行政中心，甚至协调中心的作用，服务效率和质量也比较高。这种分散多元管理体制缺乏统筹安排和全面规划、集中管理，有时过度的竞争会导致资源浪费。美国政府通过制定一系列有关信息资源管理的政策、法规，使处于分散状况的各种信息机构形成基本完善的体系。

我国公共信息资源管理体制采取的是集中式的宏观调控，按行政隶属关系层层进行管理。集中式管理体制是国家按照既定计划对公共信息资源进行有意识的控制与协调，使信息资源统一计划、分工和管理，形成一个有机整体。这种管理体制从中央到地方都有专门的职能管理机构，在行政上与业务上进行统一领导，有利于调动信息生产要素，充分发挥大系统的功效，实现公共信息资源的合理开发和充分共享。但由于行政管理机构庞大，需要政府大量的投资，易导致管理体制僵化，出现条块分割、行政垄断等现象，难以适应新的信息环境。

1．2管理机构

美国鉴于公共信息资源的重要地位，联邦政府专门设立了一些强有力的管理机构或对原有机构赋予新的功能，使其在政府与企业之间，以及政府与社会公众之间建立沟通，互为支持，提供服务，以此带动社会全体成员共同参与公共信息资源管理，以高效行使有关的管理职能，实现对公共信息资源的有效管理。如全国图书馆与信息科学委员会、联邦管理与预算局、国家电信和信息管理局、白宫科技政策办公室、国家科学基金会科技信息业、联邦通信委员会等。其中全国图书馆与信息科学委员会是一个常设的联邦机构，负责总统和国会在图书馆和信息服务方面的政策事务，该委员会下设公共信息资源管理分会，图书馆与信息科学委员会于2001年11月提出了《公共信息资源改革法案2001》，建立起一个有效的公共信息资源获取计划的框架。

美国在各级政府部门设置高级信息主管，在联邦预算与管理局下设立美国首席信息官办公室；在联邦政府设立“联邦信息委员会”，该委员会由联邦政府各部门的首席信息官组成。地方政府的信息资源管理机构有两种设置：一种是设置信息资源管理部；另一种是设置州信息主管，在信息主管下设立一个或几个信息管理机构。除上述机构外，还有一些私人单位、学术团体、公益事业机构、专业协会等也从事信息政策的研究并提出有关的报告。

我国的管理机构在集中管理体制下，使各系统的信息机构处于多头离散状态，形成了条块分割、协作水平极其低下的散乱结构。如国家经济信息系统，1986年成立了国家信息中心，1993年成立了国家经济信息化联席会议。1998年3月31日，中华人民共和国信息产业部的成立，标志着我国信息资源管理的宏观管理进入了一个崭新阶段。

近年来，我国先后成立了信息管理办公室、国家经济信息系统领导小组、国家信息中心、信息产业部等机构，尤其是2002年以来，国家提出以信息化带动工业化的发展战略，大力倡导和推动了一系列信息化发展规划。

1．3信息政策

美国是最早制定信息政策的国家，对世界各国信息政策的制定产生了深刻的影响。美国通过信息政策与法规，旨在促进公共信息资源对于社会大众的无偿获取与使用。美国信息政策的制定始于20世纪50年代，1958年底，著名的《贝克报告》(Baker)是美国第一部专门的信息政策报告，它标志着美国国家信息政策研究的开始。随着世界政治、经济、科技的发展，美国有关部门对信息政策的研究不断深化。美国信息政策的主要特点是：①在政策思想上，美国一直强调信息政策必须坚持3个原则：信息自由流动；信息市场竞争；政府实行优惠、扶植信息产业的发展。②美国信息政策的主要出发点是适应日新月异的技术需要，为美国谋求新的经济利益与政治利益，其政策目标的基本考虑是在各种相互冲突的利益中做出权衡和选择。③美国十分重视信息立法工作，制定了大量信息法规来强化对信息流通与利用活动的保护和制约。④美国信息政策的决策高度分散，还没能制定统一的国家信息政策。

我国的信息政策研究起步较晚，进入20世纪90年代之后，面对全球性的信息化浪潮，中国政府在信息政策的制定、实施等方面给予了高度的重视。国家科委在1990年的中国科学技术蓝皮书(第四号)《信息技术发展政策》和1991年的中国科学技术蓝皮书(第六号)《国家科学技术情报发展政策》，可以看作是中国国家信息政策的发端。此后，我国政府又陆续制定和了《关于加快发展科技信息服务业的规划纲要和政策要点》等一系列信息政策。与发达国家相比，我国在信息政策的制定、实施和评价方面还存在着较大的差距。

1．4信息法律

美国是一个法制国家，它对公共信息资源的管理主要通过立法的方式实现。据统计，美国作为世界上信息产业最发达和拥有信息量最大的国家，在1977-1999年期间美国政府先后颁布了300余项有关信息方面的公共法律，从而强化了信息资源的法制管理。1964年制定了《行政诉讼法》，1974年制定的《隐私权法》，1976年颁布的《阳光下的政府法》，1981年美国国会通过了《信息科学技术法》，2000年通过《互联网非歧视法》。美国关于公共信息资源管理的主要法律法规还有：《信息自由法》与《电子信息自由法》、《文书工作削减法》和《文书工作消失法》、《政府信息资源管理政策》、《联邦储藏图书馆法》和《千禧年数字版权法》等。除国家的法律法规之外，各州也都有自己的信息资源管理法规。

我国信息法律建设近年来发展较快，制定了一系列涉及公共信息资源管理的法律与法规，如《互联网信息服务管理办法》、《互联网登载广告服务管理规定》等，一些地方性的公共信息管理法规也正式出台，如《北京市网络广告管理暂行办法》等。我国已制定并颁布实施的国家信息法律涉及知识产权、信息保密、信息流通、信息安全等多个领域，在信息法律的数量上已有一定的规模。但目前我国还没有一部完备统一的信息法律，众多法律规范附属在各部门法中，未形成完整的体系，分散多头的行政法规较多，主要是一些由行政主管部门根据信息政策制度的规定、办法、条例等，由国务院制定的集中、全面、具有普遍约束力的国家法规十分匮乏。

1．5信息环境

美国早在19世纪加年代就开始重视公共信息管理问题，20世纪90年代以来，美国将公共信息管理纳入国家信息基础设施建设范畴，同时对公共信息的理论研究也已经比较系统和深入，为公共信息资源的实行提供了较好的基础，基本形成了有利于公共信息管理顺利发展的环境。我国对公共信息资源的理论研究尚处于起步阶段，研究成果不多，国内对公共信息资源概念，还没有统一的定义，甚至学术文献也很少提及。各部门信息公开的实践也是近几年的事情，正处于探索之中，这种局面大大阻碍了我国信息化的进程。

1．6图书馆学与信息管理学术机构的推动

美国与图书馆有关的机构已意识到加强公共信息资源管理的重要性。美国图书馆协会设立了公共信息管理办公室以负责公共信息管理和人才培养方面的协调工作。对ALA执行者、官员与成员提供公共关系咨询、培训与支持，帮助图书馆提升为地方的服务。美国已有不少大学在MPA或在政治学下设公共信息管理方向的课程，培养了大批从事公共信息管理的高级专门人才。

我国图书馆学与信息管理科学领域学术机构，对公共信息资源管理的重要性认识不足，在参与公共信息资源管理方面还有很大差距。目前，我国公共信息管理专业人才还有很大的缺口，国内的武汉大学信息管理学院、南京学社会工程与管理学院都有公共信息管理硕士研究方向但目前还没有一所大学开设公共信息管理的本科教育业。

2我国公共信息资源管理存在的问题

我国公共信息资源管理主要存在以下几个问题。

1)对公共信息资源及其管理的重要性认识不足。前我国还没有将公共信息资源上升到关键的资源和战略性资源的高度。

2)管理体制条块分割，部门设置交叉重复。我国公共信息资源管理部门设置主要包括图书馆、科技情报所档案馆和政府信息资源管理中心，各有自己的上级主管部门，分别为各级文化部门、科技部门、档案管理部门以及政府信息化领导小组。同时图书馆又分为公共图书馆、高校图书馆、科学院图书馆3个系统，这样使信息资源管理在体制上出现了严重的条块分割、多头管理的状态。各有侧重，功能交叉，势必影响国家信息资源管理政策的有效实施，难以协调统一工作。

3)缺乏统一的协调机构和公共信息资源共享机制目前我国公共信息资源协调职权主要掌握在国家信息化领导小组、地方各级政府信息化领导小组手中，而公共信息资源管理体制又存在多头管理，这就难以真正发挥信息化领导小组的职能作用。国家公共信息资源开发利用与管理需要建立一个具有强有力的协调能力和管理职权的管理部门，同时要真正实现公共信息资源的全国范围内的合理流动、合理使用、良性发展，就必须建立健全各级公共信息共享机制。

4)政策与法律保障不利，实施机构权、责、利定位不明确。目前我国还没有出台一部全国性的公共信息管理法规或条例，已通过的相关法规太笼统、抽象。信息资源管理政策法规的制定严重滞后，对具体的实施机构(包括图书馆、情报所、档案馆、政府信息中心)的权、责、利的定位不明确，功能设置交叉重复，经费来源不稳定且极其不平衡，发展无正常保障(如我国现在许多县、市级图书馆举步维艰)，阻碍了公共信息资源管理工作的有序进行和健康发展。

5)政府信息公开制度的缺失。政府是公共信息资源的最大拥有者，我国政府部门掌握着80％的公共信息资源，政府信息公开的程度决定了国家信息资源产业发展的程度。长期以来，由于体制的原因和部门既得利益的驱使，造成信息资源的部门控制条块分割，信息资源的重复建设和信息不畅，缺乏有效共享，导致信息闲置。政府信息公开困难重重，目前我国政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，很多掌握在相关部门手中的信息，公众无法通过正常的途径获得。加上由于技术等方面的原因，政府信息公开难以为普通公众所熟悉，信息成为一些行政机关，甚至是权力拥有者个人谋取私利的工具，造成信息垄断。信息的不公开造成了信息资源的极大浪费，还产生了资源配置失调、经济活动成本增加、腐败滋生等一系列社会问题。

6)政府上网工程不够普及。政府上网工程和信息港项目提供的信息量小、信息陈旧，远不能满足公众对公共信息的需求，普遍存在有硬件无软件、有形式无内容的局面。此外，缺乏统一规划和有效的实施步骤，信息化基础条件比较落后，缺乏公共信息管理人才也影响了公共信息管理的顺利发展。

7)公民平等获取信息的保障机制缺失。信息的不完备性和不对称性导致了信息垄断的产生，信息能力的不均衡和信息资源分配的不均衡，更造成信息鸿沟的加大。我国公民平等获取信息的强制性保障机制的缺失，致使我国东西部地区信息鸿沟、城乡信息鸿沟、个体信息贫富差距逐步拉大，信息孤岛现象日益凸显，并出现为数庞大的信息边缘化人群和信息弱势群体。

3从中美公共信息资源管理比较分析得到的启示

3．1建立国家公共信息资源管理机构

我国现有的公共信息资源管理实施机构呈多头管理、条块分割状态，是公共信息资源管理和共享的最大障碍。应当在充分研究我国信息资源管理制度的基础上，以社会的信息需求为依据，对相关实施机构进行机构调整、资源整合；建立国家级的公共信息资源管理机构，主要负责制定信息政策、规划，实行全国性的协作协调；加强宏观调控，加强对公共信息资源的组织建设与管理，充分开发和利用公共信息资源；对同级公共图书馆和情报所进行合并重构，对档案馆与政府信息中心进行功能调整；加大高校图书馆和科学院系统图书馆的社会开放程度，加强图书馆与地方信息资源管理部门的合作力度；同时加强公民平等获取知识的保障机制，这样才能从总体上对公共信息资源管理机构进行统一管理，协调工作。

3．2强化国家的信息政策

信息政策作为保证国家信息系统健康发展、协同工作的主要调节机制，对公共信息资源的有效管理和信息产业的发展起着战略性的指导和协调作用。但我国的信息政策内容比较陈旧，基本上还局限于传统的信息系统建设和工作流程，至今信息政策还没有突破性发展，的若干规程也不具有政策指导性和权威性，没有得到严格执行等。

3．3强化公共信息资源管理职能

信息法规政策是人们信息活动必须遵守的准则。只有加速进行法律法规的制定，提高信息法律的执行能力，才能从根本上规范好组织与个人的各类信息活动，才能保障公民平等获取信息和知识的自由，才能促进信息产业的性发展，才能提升组织和个体的信息管理能力。我国与信息相关的法律法规很多，主要是针对信息技术和计算机安全方面的，但针对信息内容特别是公共信息资源管理的专门法规和相关政策非常少。目前我国政府也在加速着手相关法律与政策的修改与制定。如对关于信息活动内容的修订、《档案法》的修改、《电子签名法》的出台、《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和《关于加快我国电子商务发展的若干意见》的审议通过，《国家信息化战略》等等。还要通过《图书馆法》、《档案法》、《出版管理条例》等立法保障公共信息资源管理的进一步实施目前，世界各国信息法律建设呈现出加强信息资源管理保护信息安全、为公民提供享受公平信息机会的趋势。我国的信息法律应紧跟时代步伐，尽快制定保障我国公共信息资源管理健康发展的全国统一系统化的信息法律，使我国公共信息资源管理逐步走向规范化和法制化。

3．4加快信息资源整合与利用

政府是公共信息资源的最大拥有者、生产者、使用者和者。政府信息活动规模巨大，对社会公众具有强大的影响力，政府信息资源对整个国家的发展价值极大。政府信息资源是一种典型的公共物品，社会公众有权利要求政府开放其信息，政府信息公开将极大地促进公共信息资源的合理利用，政府也有义务公开其信息。除依法应当保密的事项外，政府的各项行政管理法律政策和行政过程应当逐步实现公开和透明，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权。政府应按照“公开为原则，不公开为例外”的原则，建立健全政府信息公开制度，保证公共信息资源的合理、公平、公正的获取。

3．5加强信息网络建设

当今时代，网络技术广泛应用于社会的各个方面。网络有利于组合和共享公共信息资源，支持合作开发与发展信息资源，充分发挥信息基础设施的社会效益和经济效益。发展网络的目的和实现功能主要有及时交流信息、实现数据库资源共享、实现分散的公共信息资源的实时整理和管理等。

3．6构建公共信息共享机制

在我国构建完善的信息共享体系，应充分协调各类公共信息资源管理机构的利益，以市场机制和经济补偿机制为信息共享的推动引擎，达到信息共享的社会效益和经济效益并重。

3．7重视公共信息资源的开发利用

明确政府在公共信息资源开发利用中的主导地位。首先，在政府部门中设立公共信息资源管理和服务的职能机构，负责收集、加工、传递和提供公共信息资源，领导和协调公共信息资源管理。其次，实行政府信息资源指引服务，提供公共信息服务。扩大公共信息资源的获取途径，实现信息的多样化传播。发挥图书馆、文化馆、情报所、电视广播等信息机构的作用。这些信息机构不仅拥有大量的公共信息资源，而且它们能够整合科技、教育、文化、卫生等公共信息资源，弥补政府在公共信息服务中的不足，扩大公共信息服务的覆盖面，体现公共信息资源管理的实质。

3．8实行政府信息开发利用主体的多元化

长期以来，政府信息资源被政府独家垄断，信息资源开发利用效率低下。究其原因，就是垄断造成的竞争意识的缺失。因此，解决政府信息资源开发利用效率低下问题的关键是打破政府垄断，引进竞争机制，实行政府信息资源开发利用主体的多元化，允许非政府部门参与政府信息资源的开发利用。在公共信息资源开发利用中引进竞争机制，实行市场化、社会化的开发利用策略，是提高公共信息资源的开发利用效率的必要途径。

3．9加强信息素质培养和公共信息管理人才的培养

公共信息资源管理的关键在于培养政府和信息机构人员以及社会公众的信息素质。通过信息素质的培养，政府和信息机构工作人员可以提高信息服务的能力，形成良好的信息意识和信息行为。公众信息素质的提高可以明确公共信息资源获取的内容，扩大获取公共信息资源的途径，提高公共信息资源利用的效率和价值。

目前，我国公共信息管理专业人才还有很大的缺口。为了使庞大的公共信息资源能够更好地为社会利用，解决公共信息管理过程中普遍存在的问题，急需造就一批从事公共信息管理的高级专门人才。